發(fā)改委：投資項(xiàng)目如遭民眾中等程度反對(duì)須暫停

國(guó)內(nèi)重大投資將新設(shè)門檻 民意成審批硬指標(biāo)

國(guó)家發(fā)改委正在推行的一項(xiàng)投資政策，令地方政府難以再像以前那樣快速地推進(jìn)重大項(xiàng)目的開工建設(shè)。政策稱，投資項(xiàng)目如果遭遇當(dāng)?shù)孛癖姟爸械瘸潭取钡姆磳?duì)，該項(xiàng)目必須暫停。

　　最近一起因?yàn)楫?dāng)?shù)孛癖姺磳?duì)而被迫暫停的重大項(xiàng)目發(fā)生在浙江寧波。今年10月，總投資達(dá)558億的中石化鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目，由于敏感的PX裝置引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)。

　　12月6日，寧波市發(fā)改委官員對(duì)本報(bào)表示，鎮(zhèn)海煉化的擱置，部分原因與國(guó)家發(fā)改委要求的重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有關(guān)，民眾的反對(duì)說(shuō)明我們前期評(píng)估不足。

　　此外，此前已經(jīng)通過(guò)相關(guān)環(huán)評(píng)、能評(píng)等審批環(huán)節(jié)的馬鋼合肥鋼廠搬遷項(xiàng)目，也由于國(guó)家發(fā)改委的新規(guī)，在今年10月份被要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提交社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告上報(bào)國(guó)家發(fā)改委。馬鋼合肥鋼廠搬遷項(xiàng)目于2006年啟動(dòng)，總投資達(dá)207億。12月7日，安徽省發(fā)改委產(chǎn)業(yè)處官員對(duì)本報(bào)稱，合肥鋼廠搬遷的所有手續(xù)和報(bào)告，均已經(jīng)得到國(guó)家發(fā)改委的核準(zhǔn)。

　　國(guó)家發(fā)改委的新政策在重大項(xiàng)目立項(xiàng)的過(guò)程中引入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制。12月6日，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)司局官員對(duì)本報(bào)稱，“以后所有需要國(guó)家發(fā)改委審批核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)，都必須要經(jīng)過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這不是一個(gè)建議，而是一個(gè)硬性要求”。

　　國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清表示，在重大項(xiàng)目投資中引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，相當(dāng)于在當(dāng)?shù)鼐用窈驼g建立起了一個(gè)對(duì)話和談判的渠道。他說(shuō)，“首先普通民眾對(duì)可能涉及到當(dāng)?shù)丨h(huán)境的重大項(xiàng)目有了知情權(quán)，其次可以表達(dá)自己的看法。這已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步?！?/p>

　　投資新門檻

　　國(guó)家發(fā)改委在今年8月份發(fā)布了一份名為《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的文件，該文件根據(jù)重大投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)反應(yīng)將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。按照國(guó)家發(fā)改委的要求，只有在項(xiàng)目被認(rèn)定為是“低風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，才能獲得審批通過(guò)。

　　在上述文件中，高風(fēng)險(xiǎn)意味著，大部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。中風(fēng)險(xiǎn)是指部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突。而低風(fēng)險(xiǎn)是指，多數(shù)群眾理解支持但少部分人對(duì)項(xiàng)目有意見(jiàn)，通過(guò)有效工作可防范和化解矛盾。

　　根據(jù)規(guī)定，評(píng)估報(bào)告認(rèn)為項(xiàng)目存在高風(fēng)險(xiǎn)或者中風(fēng)險(xiǎn)的，國(guó)家發(fā)改委將不予審批核準(zhǔn)和核報(bào)；存在低風(fēng)險(xiǎn)但有可靠防控措施的，國(guó)家發(fā)改委可以審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)，并應(yīng)在批復(fù)文件中對(duì)有關(guān)方面提出切實(shí)落實(shí)防范、化解風(fēng)險(xiǎn)措施的要求。

　　新規(guī)定的出臺(tái)給地方帶來(lái)了不小壓力。陜西省發(fā)改委官員說(shuō)，這是一項(xiàng)新的規(guī)定，以前在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，只包括環(huán)評(píng)、土地等硬性指標(biāo)，但是在辦法出臺(tái)之后，以后所有需要國(guó)家發(fā)改委審批核準(zhǔn)的重大項(xiàng)目，就必須要有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告了。

　　據(jù)介紹，陜西省對(duì)重大項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是由省政法部門在負(fù)責(zé)。

　　而在浙江寧波，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是由市政府直接負(fù)責(zé)。寧波市發(fā)改委官員對(duì)本報(bào)表示，“寧波永遠(yuǎn)不會(huì)再上PX裝置；同時(shí)鎮(zhèn)海煉化項(xiàng)目已經(jīng)暫停推進(jìn)，所有前期準(zhǔn)備工作都開始重新論證和研究。至于何時(shí)重啟，目前還沒(méi)有確定”。

　　寧波市發(fā)改委官員介紹稱，PX項(xiàng)目停止后，市政府直接出面與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行溝通和調(diào)研，并聽(tīng)取意見(jiàn)，鎮(zhèn)海煉化項(xiàng)目的前期工作都要重新開始論證?！吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是我們要做的一部分，一個(gè)重大項(xiàng)目，不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮到社會(huì)效益，如果民眾不理解或者反對(duì)，就很難發(fā)揮出項(xiàng)目的預(yù)期效益。今后，寧波所有的重大項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備階段都會(huì)做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！?/p>

　　雖然國(guó)家發(fā)改委的政策針對(duì)的只是中央一級(jí)的投資項(xiàng)目，對(duì)地方政府審批核準(zhǔn)的項(xiàng)目并沒(méi)有明確，但今年10月初，重慶市發(fā)改委已經(jīng)出臺(tái)了《重慶重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》。文件稱，由重慶市發(fā)改委審批核準(zhǔn)或者核報(bào)市政府審批核準(zhǔn)的部分重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，將進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果分為高、中、低三個(gè)等級(jí)。

　　不過(guò)，與國(guó)家發(fā)改委的要求不同，重慶規(guī)定只有被認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目才明確不予核準(zhǔn)，待發(fā)回調(diào)整方案后重新報(bào)送。

　　今年12月初，山西省也出臺(tái)了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策，山西省環(huán)保廳對(duì)外稱，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的建設(shè)項(xiàng)目，須把環(huán)境因素可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。今后重點(diǎn)項(xiàng)目征求公眾意見(jiàn)的期限不得少于10日，并確保其公開的信息在整個(gè)征求公眾意見(jiàn)的期限之內(nèi)均處于公開狀態(tài)。

　　后續(xù)仍待完善

　　國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清說(shuō)，對(duì)于中國(guó)的投資管理體制來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的強(qiáng)制要求，是一個(gè)很大的進(jìn)步。以前政府部門在進(jìn)行投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，過(guò)多地注重經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，而忽略了社會(huì)評(píng)價(jià)。現(xiàn)在老百姓參與到了中央重大投資項(xiàng)目的決策中來(lái)了。地方在進(jìn)行重大項(xiàng)目投資的時(shí)候，必須要爭(zhēng)得當(dāng)?shù)孛癖姷耐猓娇蛇M(jìn)行。

　　不過(guò)，要順利推行重大投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，尚需時(shí)日。國(guó)家發(fā)改委的上述文件中，并沒(méi)有提及具體的評(píng)估實(shí)施辦法，這讓地方政府部門普遍處于觀望和等待狀態(tài)。12月6日，陜西省發(fā)改委相關(guān)官員對(duì)本報(bào)表示，“文件只是規(guī)定了必須要有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但是究竟怎么做，哪個(gè)部門來(lái)做，并沒(méi)有明確。具體怎么做，我們還在觀望其他省市的做法?！?/p>

　　祁玉清所在的國(guó)家發(fā)改委投資所項(xiàng)目室，目前正在做重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的課題。他也坦承，要做好投資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不容易。他說(shuō)，“誰(shuí)來(lái)評(píng)估？評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)如何量化？后續(xù)誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？等等問(wèn)題都需要進(jìn)一步細(xì)化?！?/p>

　　祁玉清分析，國(guó)家發(fā)改委可能會(huì)選擇一些重大項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的示范，同時(shí)出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的報(bào)告編制辦法，在示范項(xiàng)目上取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)其他的重大項(xiàng)目。

　　國(guó)家發(fā)改委相關(guān)司局官員對(duì)本報(bào)表示，重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體辦法正在制定當(dāng)中，出臺(tái)后會(huì)明確如何評(píng)估。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委目前正在制定重大投資項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析編制大綱和評(píng)估報(bào)告編寫大綱。這兩份文件將對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍、責(zé)任主體、具體評(píng)估內(nèi)容提出明確的規(guī)定。

　　過(guò)去幾年間，地方頻頻出現(xiàn)因?yàn)橐恍┲卮箜?xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)上訪等群體性事件，這些項(xiàng)目大多集中在化工、有色、垃圾焚燒電站等一些可能引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)污染擔(dān)憂的領(lǐng)域，此外還有一些水利工程等因涉及搬遷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題而引發(fā)社會(huì)事件。目前有不少項(xiàng)目，因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)已經(jīng)擱置。

　　有研究數(shù)據(jù)稱，2010年以來(lái)山東對(duì)涉及重大項(xiàng)目的3000多個(gè)決策事項(xiàng)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其中約有7.5%的事項(xiàng)被否決或推遲；2007年以來(lái)河南各地評(píng)估重大決策事項(xiàng)2600多個(gè)，其中有15.4%經(jīng)過(guò)評(píng)估被否決或推遲。

　　據(jù)了解，最近幾年國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在重大項(xiàng)目投資審批過(guò)程中引入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但沒(méi)有單獨(dú)明確要求必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一些重大項(xiàng)目在上報(bào)的審批材料中，即便是提到了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也只是幾句簡(jiǎn)單帶過(guò)。

　　祁玉清說(shuō)，重大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，需要協(xié)調(diào)好聽(tīng)取民眾意見(jiàn)和項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)系，既不能盲目上馬，也不能因?yàn)闃O個(gè)別的反對(duì)意見(jiàn)，影響了重大決策。這些都需要后續(xù)配套文件和政策來(lái)規(guī)范，以使重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制制度化。（張向東）

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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