交通大部制改革 距離初衷仍任重道遠(yuǎn)

作為大部制的先行者，交通部在大部制的試行過程中困難重重，但也為中國大部制的下一步改革提供了可資借鑒的試驗(yàn)樣本

　　正午的驕陽火一般烤在北京建國門內(nèi)大街交通部大樓上，除了門口值班的武警，較少人來人往。

　　作為大部制的先行者，交通部已經(jīng)走過了四個(gè)年頭。以其成立的初衷完善綜合交通運(yùn)輸體系來看，交通部仍任重道遠(yuǎn)。在四年多的實(shí)踐后，繼續(xù)推動(dòng)交通大部制的改革，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路、民航、公路航運(yùn)等管理機(jī)構(gòu)職能融合的議論再起。

　　改革初衷

　　“組建交通大部制，目的就是要促進(jìn)綜合運(yùn)輸建設(shè)，促進(jìn)鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運(yùn)輸方式有效銜接，通過合理的運(yùn)輸組織，實(shí)現(xiàn)更高效的交通出行和物流。” 國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長郭小碚說。

　　國務(wù)院參事室參事蔣夢(mèng)麟也認(rèn)為，為了建設(shè)綜合運(yùn)輸體系，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和降低物流成本，中國交通管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)都需要進(jìn)行調(diào)整，所以要進(jìn)行大部制改革。蔣夢(mèng)麟曾去美國、日本等國家考察，他注意到，這些國家均實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)政府部門統(tǒng)一管理各種運(yùn)輸方式。

　　所謂綜合運(yùn)輸，是指統(tǒng)籌規(guī)劃公路、水路、航空、鐵路等運(yùn)輸方式，并加以綜合利用，以提高交通運(yùn)輸?shù)目傮w效率。

　　“綜合運(yùn)輸”的概念是上世紀(jì)50年代由蘇聯(lián)傳入中國，而且蘇聯(lián)設(shè)立了主管交通運(yùn)輸?shù)木C合決策部門。當(dāng)時(shí)，中國政府就曾設(shè)想要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的管理方式。從上世紀(jì)80年代開始，又陸續(xù)有業(yè)內(nèi)人士向國務(wù)院等建議，將多種運(yùn)輸方式的管理職能整合在一起，組建交通運(yùn)輸部或交通委員會(huì)，并打造中國的綜合運(yùn)輸體系。而這些設(shè)想和建議，都因時(shí)機(jī)不成熟而擱淺。

　　也有一種理論認(rèn)為，各種運(yùn)輸方式充分發(fā)展了，特別是基本設(shè)施建設(shè)比較完善了，才是發(fā)展綜合運(yùn)輸?shù)那‘?dāng)時(shí)機(jī)。

　　《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者去年采訪交通部部長李盛霖時(shí)，他曾表示，與以往不同，目前中國已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)綜合運(yùn)輸體系的歷史機(jī)遇期?！叭绻鞣N運(yùn)輸手段都還沒有得到充分發(fā)展，建設(shè)綜合運(yùn)輸體系只能是空談，而目前中國各種運(yùn)輸手段都已經(jīng)取得了較為充分的發(fā)展，無論是社會(huì)進(jìn)步還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展都需要綜合使用各種運(yùn)輸手段，建設(shè)綜合運(yùn)輸體系已經(jīng)成為時(shí)代的必然要求?！?

　　李盛霖強(qiáng)調(diào)，“如果不抓住時(shí)機(jī)，適時(shí)推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，以及建設(shè)以綜合運(yùn)輸體系為主要特征的現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)，就會(huì)犯歷史性錯(cuò)誤，交通運(yùn)輸就很有可能成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?！?

　　正是緣于這種理念，2008年3月，根據(jù)十一屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院大部制機(jī)構(gòu)改革方案，組建交通運(yùn)輸部。新的交通運(yùn)輸部整合了原交通部、原中國民用航空總局和原國家郵政局的職責(zé)，將原建設(shè)部指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)納入其中。

　　雖然這此改革未將鐵道部整合進(jìn)來，但已搭建起的大交通運(yùn)輸部的平臺(tái)，為最終實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)發(fā)展，打下了基礎(chǔ)。

　　艱難前行

　　交通部的成立無疑是邁出了第一步，這是值得肯定的。當(dāng)然，在業(yè)內(nèi)人士看來，現(xiàn)在的交通部仍然是一個(gè)“跛腳”的大部委。

　　首先，是鐵道部沒有被納入交通部的管理體制中來。“十一五”期間，正是鐵路建設(shè)，特別是高鐵建設(shè)“快速推進(jìn)”的年代。當(dāng)時(shí)的鐵道部保持著自己的考量。據(jù)知情人士介紹，交通部部長李盛霖曾提議。定期召集與交通有關(guān)部委的聯(lián)席會(huì)議的設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。

　　中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王東京教授認(rèn)為，官員分流也是推行大部委制的主要困難之一，“僅組建一個(gè)“大交通部”，就得多出10個(gè)副部級(jí)官員，那么局、處以下的官員呢？顯然也會(huì)多出不少。降格安排，人家也未必會(huì)樂意?！?

　　還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題使鐵道部難以并入交通部鐵道部政企分開尚未完成，而在其他交通領(lǐng)域，如民航、公路、水運(yùn)領(lǐng)域，均已實(shí)現(xiàn)了政企分開。

　　另一方面，國家民航局和國家郵政局并入交通部尚未按照綜合運(yùn)輸?shù)囊?，?shí)現(xiàn)投資、規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面真正的融合。民航局的財(cái)務(wù)、人事等安排，仍維持原來的格局。

　　前述民航局官員介紹，當(dāng)初，國務(wù)院大部制改革方案中提出，撤銷原交通部、民航總局等機(jī)構(gòu)，共同組建交通運(yùn)輸部，目的是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公路、水運(yùn)、郵政、民航等交通方式的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)資源整合、管理整合，而現(xiàn)在看來還沒有完全做到這一點(diǎn)。

　　從責(zé)任劃分也可以看出，“民航局與交通部，現(xiàn)在仍然是兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)法人。如果民航出現(xiàn)安全責(zé)任事故，責(zé)任人是民航局，而交通運(yùn)輸部并不承擔(dān)責(zé)任?！彼f。

　　“以前民航局是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，很多情況可直接上報(bào)國務(wù)院?，F(xiàn)在很多情況必須通過交通部上報(bào)國務(wù)院。但我們?cè)谔幚磉@些信息時(shí)，一方面職責(zé)并不明確；另一方面，我們上報(bào)的信息，覺得重要可能會(huì)上報(bào)得快一些，否則的話處理就會(huì)較慢，影響了信息傳播的速度，導(dǎo)致信息流不暢。對(duì)于這一點(diǎn)，中編辦來調(diào)研的期間，我們也有所反映?！边@位官員說。

　　“遇到緊急情況，仍然采用的是老辦法。去年年初從利比亞撤僑的時(shí)候，涉及到十幾個(gè)部委配合，當(dāng)時(shí)是由民航局第一時(shí)間直接與國務(wù)院溝通，然后才報(bào)備交通部?！边@位官員說。

　　郭小碚介紹，目前的格局，也影響到交通部對(duì)一些既定任務(wù)的完成。

　　例如，今年3月21日，國務(wù)院討論通過《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》。本屆政府本來將制定規(guī)劃的職責(zé)交給了交通部，但交通部表示做不了這個(gè)規(guī)劃。原因是鐵路運(yùn)輸方式，并不歸交通部管。后來制定這一規(guī)劃的是國家發(fā)改委。

　　郭小碚介紹，事實(shí)上，現(xiàn)階段國家發(fā)改委仍然是綜合交通規(guī)劃的負(fù)責(zé)人，某項(xiàng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果達(dá)不到綜合運(yùn)輸?shù)囊螅龅蕉喾N交通方式的銜接，國家發(fā)改委不會(huì)予以審批?！岸l(fā)改委的權(quán)限也是有限的，僅限于基建環(huán)節(jié)。對(duì)于運(yùn)營環(huán)節(jié)如何實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸，發(fā)改委的作用有限。例如，危險(xiǎn)化學(xué)品的運(yùn)輸，在外包裝的規(guī)格、尺寸方面，公路有公路的運(yùn)輸規(guī)定，鐵路有鐵路的規(guī)定，如果需要公鐵聯(lián)運(yùn)，就會(huì)增加成本。解決這個(gè)問題，需要通過交通大部制的方式，制定統(tǒng)一的規(guī)則才能夠有效實(shí)現(xiàn)。”

　　未來之路

　　對(duì)交通部來說，下一步改革的指向可能會(huì)是如何完成與鐵道部的融合。

　　在北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和、武劍紅看來，鐵道部目前的高負(fù)債問題，恐怕得靠大部制和綜合運(yùn)輸?shù)乃悸穪斫鉀Q。據(jù)鐵道部匯總財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年一季度，鐵道部總負(fù)債2.429萬億元，負(fù)債率60.62%。

　　武劍紅表示，近年鐵路在規(guī)劃和建設(shè)中的一些失誤，恰是由于游離于綜合交通體制之外，單向方式利益至上并不斷膨脹所致。結(jié)果必然背離社會(huì)需求方向，資源配置扭曲，綜合交通體系的效率當(dāng)然也難以保障。從這個(gè)角度看，綜合交通的大部制需要堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)，而當(dāng)務(wù)之急是鐵路政企分開，并將相應(yīng)行政管理職能盡快并入交通運(yùn)輸部。

　　“將鐵路部門行政職能并入交通運(yùn)輸部，有利于在綜合運(yùn)輸?shù)捏w制下通過綜合規(guī)劃統(tǒng)籌考慮資源合理配置、統(tǒng)籌配置運(yùn)力并提高運(yùn)輸效率，降低包括高鐵的運(yùn)營虧損，同時(shí)利用車購稅、燃油稅等收入統(tǒng)籌解決債務(wù)問題。也就是說，應(yīng)該把鐵路債務(wù)問題放在鐵路改革以至綜合交通體制改革的總盤子中一起解決?！彼f。

　　對(duì)于交通大部制改革，郭小碚認(rèn)為，如果只是把幾種交通方式，放在一個(gè)部里，但還是原班人馬，在規(guī)劃、管理等領(lǐng)域，仍然是各管一攤；在投融資領(lǐng)域，仍然是各有各的渠道，只負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的建設(shè)，那樣的話，意義就不大了。

　　蔣夢(mèng)麟也認(rèn)為，交通大部制改革，不是機(jī)關(guān)動(dòng)一下就行了。首先要確立綜合運(yùn)輸?shù)睦砟?，然后按照綜合運(yùn)輸?shù)囊?，?duì)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)、投融資、規(guī)劃等，進(jìn)行調(diào)整。 郭小碚建議，交通大部制改革應(yīng)該逐步推進(jìn)，不能急于求成，重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，能市場(chǎng)化的先市場(chǎng)化，逐步減少審批事項(xiàng)?！斑@樣的話，政府不該管的事情越來越少，政府職能變少，各種運(yùn)輸方式的管理部門融合起來，會(huì)更容易?！?

　　事實(shí)上，交通部成立之后，為推動(dòng)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)和進(jìn)一步深化大部制改革，做了很多工作。交通部政策法規(guī)司司長何建中不久前在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)說，“為推動(dòng)交通大部制改革，交通部近年來重點(diǎn)開展了綜合運(yùn)輸管理和公共信息服務(wù)的平臺(tái)建設(shè)，以及加強(qiáng)了多式聯(lián)運(yùn)等工作。例如，跟鐵道部開展的鐵水聯(lián)運(yùn)，在推進(jìn)集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)方面，嘗試這兩種運(yùn)輸方式在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、政策等方面去做好銜接?！?

　　國家層面的交通大部制改革，帶動(dòng)了地方政府進(jìn)行交通領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革的積極性。交通部成立之后，江蘇省、深圳市等省市開展了建立統(tǒng)一的交通管理部門的嘗試。

　　2009年，江蘇省將省交通廳、省港口管理局、省航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室整合在一起、組建省交通運(yùn)輸廳，并且將原來由省建設(shè)廳負(fù)責(zé)的指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)，也交由省交通運(yùn)輸廳統(tǒng)一管理。這樣，新成立的交通運(yùn)輸廳就整合了公路、港口、航道、地方鐵路、航空、指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)等多項(xiàng)職責(zé)。深圳市也采取了類似的改革措施。

　　交通部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心主任王先進(jìn)認(rèn)為，江蘇省、深圳市先走一步，建立了綜合交通運(yùn)輸管理體制的初步雛形?！暗@也只是雛形而已，國家綜合交通運(yùn)輸管理體制不到位，地方不可能一步到位?！?

　　王先進(jìn)介紹，江蘇省交通運(yùn)輸廳有專門管理鐵路的部門，希望能夠承擔(dān)起地方的規(guī)劃建設(shè)等職責(zé)，而鐵道部未放權(quán)，所以這個(gè)部門目前的職責(zé)是就與江蘇省有關(guān)的鐵路問題，與鐵道部進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)。但從另一個(gè)角度來看，原來在江蘇省交通廳，這一塊職能是缺失的，現(xiàn)在補(bǔ)上了這個(gè)部門，并準(zhǔn)備承擔(dān)相應(yīng)的鐵路建設(shè)管理的職能，也是一種進(jìn)步。

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