新形勢下如何加強通信監(jiān)管能力建設

自本世紀初各?。▍^(qū)、市）通信管理局組建以來，迄今已有十余年的歷程。其間，電信運營市場經歷了幾次調整，目前已形成了三家企業(yè)為主體的全業(yè)務競爭格局，但總體上尚未形成一種均衡發(fā)展的局面，市場競爭的日趨激烈與技術業(yè)務的交融發(fā)展迫切要求監(jiān)管政策和重點適時進行調整。新的形勢下，如何進一步加強通信監(jiān)管能力建設，從而能夠更好地適應市場發(fā)展要求，已成為通信監(jiān)管部門面臨的一個重大課題。

加強監(jiān)管時不我待

電信競爭日趨激烈?，F(xiàn)階段，各電信運營公司紛紛提出對市場份額的考核，市場預期遠大于市場實際增長。從江蘇來看，在目前的高普及率（截至2011年年底為115部/百人）的情況下，大眾市場已相對飽和，各企業(yè)面臨KPI指標的考核壓力，勢必會通過各種方式搶奪市場，特別是少數(shù)基層公司重指標、輕自律的風氣占了上風，致使一些不規(guī)范甚至惡性競爭行為頻發(fā)，同時不斷翻新的違規(guī)手段和技術上的壁壘也使通信監(jiān)管的權威性受到嚴峻考驗。取得全業(yè)務牌照后的電信運營企業(yè)均將現(xiàn)有業(yè)務進行捆綁和融合，使電信競爭的復雜性明顯增強，要求監(jiān)管部門針對市場發(fā)展的新形勢，通過政策手段的調整，切實提升監(jiān)管能力。

技術業(yè)務交融發(fā)展。隨著IP技術的發(fā)展，各類電信業(yè)務擁有了融合的基礎，新的融合型業(yè)務如手機電視、IPTV等業(yè)務不斷涌現(xiàn)，跨行業(yè)競爭也給傳統(tǒng)的電信監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。三網融合試點既要有廣度也要有深度，但無論是試點面的鋪開還是跨界競爭的推進，都要求監(jiān)管部門及時跟進，給予有力監(jiān)管。目前的融合試點還處在數(shù)量增長的階段，但已經出現(xiàn)了多起訴訟。如何看待IPTV等融合業(yè)務的屬性，怎樣實施有效監(jiān)管，如何處理好分業(yè)監(jiān)管、職權交叉等新問題，需要通信監(jiān)管部門的實踐探索。

服務需求不斷提高。隨著通信業(yè)務的普及和用戶權利意識的提升，服務工作越來越重要。過去我們只是將服務與行風建設結合起來推進，現(xiàn)在則需要進一步提升服務工作的位置。從江蘇管局近年來遇到的行政訴訟和復議案件來看，均由電信服務問題引起，用戶對企業(yè)的處理不滿意后向監(jiān)管部門申訴，答復再不滿意便訴諸法律途徑。這不僅對企業(yè)的服務質量提升提出了新要求，更對監(jiān)管部門的服務監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)。

監(jiān)管機構力不從心。自組建以來，省通信管理部門對于機構下沉和人員增加的呼聲從來沒有停歇，部里做了大量努力，但由于種種原因解決進程緩慢。以現(xiàn)有人員編制，很難對電信市場出現(xiàn)的問題給予及時有效回應。尤其是隨著互聯(lián)網的發(fā)展，使通信監(jiān)管的邊界不斷擴展，壓力不斷增大，迫切要求我們把監(jiān)管能力建設擺在前所未有的位置，抓緊抓實抓好。

需處理好四大關系

當前，加強通信監(jiān)管能力建設需要處理好以下四大關系：

一是主管職能與監(jiān)管職能的關系。根據(jù)部、省兩級通信管理部門的“三定”方案，我們既是監(jiān)管部門，也是主管部門。除了監(jiān)管職能外，還要對行業(yè)發(fā)展負有引導職能，還要對網絡安全負有保障職能。對省級監(jiān)管機構來說，不能有重監(jiān)管輕主管的思想，要統(tǒng)籌處理好二者的關系，全面履行法定職責。

二是政策制定與政策執(zhí)行的關系。從政策制定的角度來說，應當及時對通過市場競爭所不能解決的問題作出政策回應。這里的關鍵是政府要找準角色定位，既不能不作為，但又不能亂作為，否則就會造成市場的混亂。我們的工作著力點應放在協(xié)調解決電信運營商之間以及電信運營商與消費者之間的各種經濟和技術糾紛上，制定的政策應充分反映不同主體的利益訴求。

三是電信網監(jiān)管和互聯(lián)網監(jiān)管的關系。進入新世紀以來，互聯(lián)網的發(fā)展一路高歌猛進，其影響力呈現(xiàn)超過電信網之勢。由于互聯(lián)網涉及網絡信息安全，關乎社會穩(wěn)定，各級黨委、政府對其高度重視，對通信部門提出了新的要求。在這種情況下，監(jiān)管部門應當樹立“融合型大監(jiān)管”的理念，將傳統(tǒng)電信網監(jiān)管與互聯(lián)網監(jiān)管統(tǒng)籌起來考慮，結合起來推進。

四是行業(yè)監(jiān)管部門與其他有關部門的關系。目前，我國對電信行業(yè)的管理實行中央垂直管理的體制，既然機構設在地方，就應該積極融入地方、主動對接地方。因此，要站在行業(yè)發(fā)展的高度審視不同管理主體的管理需求，充分認識到“多個積極性總比一個積極性好”的道理，調動發(fā)揮各有關方面的作用，積極為行業(yè)發(fā)展獻計獻策。

加強監(jiān)管的方式方法

基于上述考慮，對進一步做好通信監(jiān)管工作提出以下建議：

加強宏觀引導。要重視抓好行業(yè)各項規(guī)劃、計劃的編制工作，注重行業(yè)規(guī)劃與地方規(guī)劃、省級規(guī)劃與上級規(guī)劃等之間的銜接，平時要強化分析。這里尤其要指出的是，中國幅員遼闊，區(qū)域間經濟社會發(fā)展水平差異較大，這就要求在宏觀引導方面要體現(xiàn)差異化要求，有針對性地制定各項政策和目標，切不可搞“一刀切”。

抓好市場監(jiān)管。一是樹立監(jiān)管權威。二是推進企業(yè)誠信體系建設。三是完善行業(yè)協(xié)調機制。四是形成工作合力。

監(jiān)測市場運行。為引導企業(yè)科學計劃目標，使指標體系更實際、更理性，監(jiān)管部門應將市場運行監(jiān)測納入監(jiān)管日常工作，建立市場份額預警機制，試行對重點指標（如新增業(yè)務收入、新增移動用戶數(shù)等）進行市場運行監(jiān)測，對超出警示線的警示提醒，必要時向工信部和集團公司通報。增加市場監(jiān)管在KPI考核體系中的話語權和考核比重，提出市場份額均額監(jiān)管的目標，以保證行業(yè)的和諧發(fā)展。具體講，建議改進集團公司省、市電信運營企業(yè)負責人考核計分辦法，學習國家郵政局做法，在百分制的考核計分辦法中，拿出15～25分交由工信部、省通信管理局負責考核。

強化服務監(jiān)督。要站在社會利益最大化的角度，抓好電信服務監(jiān)督工作，督促企業(yè)不斷改進服務、提升質量、優(yōu)化感知。對于用戶申訴的問題，要建立分類處理體系：對于民事爭議問題要采取行政調解的辦法，予以協(xié)調處置；對于企業(yè)侵害用戶利益的問題要依法處置，加大此方面的處罰力度。要做好電信用戶滿意度測評、電信用戶申訴受理中心建設等基礎性工作。

促進信息化建設。作為基礎性網絡行業(yè)，電信行業(yè)從來就是信息化建設的主力軍，要切實擔當起在兩化融合以及農村信息化、社區(qū)信息化等進程中的責任，加大基礎設施建設力度，推進信息化項目研發(fā)，深度參與信息化進程。當前，要著力抓好三網融合推進工作，研究思考融合型業(yè)務的監(jiān)管問題。

狠抓互聯(lián)網管理?；ヂ?lián)網管理是通信監(jiān)管工作的重中之重，要堅持一手抓正面引導、一手抓負面整治。要站在維護社會穩(wěn)定的高度看待并抓好網絡信息安全管理工作，加強技術手段建設，推進政策法規(guī)建設，促進行業(yè)自律工作，切實抓出成效。

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