食品安全法大修：大幅提高消費者賠償標(biāo)準(zhǔn)

　　此次食品安全法的修改，更加突出了生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度、監(jiān)督管理者的問責(zé)力度、受損消費者的保護力度

　　日前，食品安全法修訂草案提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。這將是食品安全法自2009年通過以來，首次進入法律修改程序，草案從現(xiàn)行法律的104條增加到159條。

　　草案堅持“重典治亂”，不但大幅提高企業(yè)違法成本，還對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴(yán)肅問責(zé)。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海在接受法治周末記者采訪時建議，食品安全法應(yīng)當(dāng)從正反兩方面來強化問責(zé)機制：從正面細化法治監(jiān)管、透明監(jiān)管、勤勉監(jiān)管、終身問責(zé)的行為規(guī)則，從反面強化監(jiān)管者拒絕或怠于監(jiān)管、玩忽職守、濫用職權(quán)的法律責(zé)任，包括行政處分與刑事責(zé)任?！氨O(jiān)管者給國家和消費者造成損害的，還要以全部個人財產(chǎn)為限承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

　　此次食品安全法的修改，更加突出了對生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度、監(jiān)督管理者的問責(zé)力度、受損消費者的保護力度。

　　6月23日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長張勇受國務(wù)院委托向全國人大常委會作草案說明時介紹，草案綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行最嚴(yán)厲處罰，對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴(yán)肅問責(zé)，對違法作業(yè)的檢驗機構(gòu)等實行最嚴(yán)格追責(zé)。

　　人大代表強烈要求修法

　　劉俊海在接受記者采訪時表示，2009年通過的食品安全法提高了食品安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了商家經(jīng)營行為，保護了消費者權(quán)益，推動了食品安全狀況企穩(wěn)。“但重大食品安全隱患依然存在，公眾消費信心依然低迷，食品業(yè)誠信株連現(xiàn)象依然普遍。”

　　目前，食品安全法實施工作仍然面臨一些挑戰(zhàn)，包括食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和誠信基礎(chǔ)薄弱、基層監(jiān)管能力薄弱、配套制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠健全、食品安全責(zé)任不夠適應(yīng)等。

　　第十一屆全國人大常委會兩次開展食品安全法執(zhí)法檢查之后，發(fā)現(xiàn)我國食品安全領(lǐng)域仍然有不少問題，隨即提出了修法建議。第十二屆全國人大常委會換屆后，結(jié)合代表議案和建議的審議、辦理工作，多次與國務(wù)院相關(guān)部門就食品安全法的修訂工作進行溝通。

　　2013年10月10日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局向國務(wù)院報送了《中華人民共和國食品安全法修訂草案送審稿》，并公開向社會征集修改意見。

　　2014年6月6日，全國人大教科文衛(wèi)委員會召開了第十五次會議進行審議，有19位委員發(fā)言，對食品安全法修訂表達了高度關(guān)注。據(jù)媒體統(tǒng)計，僅十二屆全國人大以來，全國人大代表就提出了13件關(guān)于修改食品安全法的議案，強烈要求修法。

　　中國政法大學(xué)社會法研究所所長趙紅梅教授在接受法治周末記者采訪時表示，此次食品安全法的修訂主要基于以下幾點原因考慮：

　　第一，食品安全法當(dāng)時出臺的背景，很大程度上是為了應(yīng)對“三聚氰胺”這一事件，盡管有很多突破，但也留下了一些遺憾。第二，食品安全狀況堪憂，惡性事件頻發(fā)，需要進一步完善法律來制約。第三，近些年在制度上有一些突破，需要食品安全法來呼應(yīng)。例如，此次草案中的“約談制度”，就是對于反壟斷法一個很好的制度借鑒。

　　趙紅梅認(rèn)為，此次修法有多處亮點與關(guān)注點：

　　第一，強化了政府的職能。政府的監(jiān)管責(zé)任有所強化，這有利于提高政府的責(zé)任感，但同時也要考慮，在行政許可強化之后如何避免可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租，在行政處罰標(biāo)準(zhǔn)提高之后如何避免“官商勾結(jié)”，這些現(xiàn)象都要警惕。

　　第二，強化了企業(yè)責(zé)任的落實。第一，增加了食品安全管理人員職業(yè)資格制度。第二，建立了食品追溯管理制度。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈中后位對前位的監(jiān)督，依靠企業(yè)與企業(yè)之間的制約來實現(xiàn)監(jiān)督，避免了政府監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)生腐敗的可能性。

　　第三，食品安全責(zé)任強制保險制度。食品安全有其特殊性，有時候給消費者造成的損害并不會馬上顯現(xiàn)出來。修訂草案送審稿第六十五條規(guī)定，國家建立食品安全責(zé)任強制保險制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定投保食品安全責(zé)任強制保險。這種保險制度既能分散食品企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，也能讓消費者在發(fā)生事故時得到應(yīng)有賠償。

　　第四，草案規(guī)定第三方平臺提供者應(yīng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記并明確其管理責(zé)任。這一點的規(guī)定有利于維護消費者利益，但仍然有不合理之處?！百徫锞W(wǎng)站的定位是經(jīng)營者還是規(guī)則制定者？這一點應(yīng)當(dāng)分清楚。其實，他們也在積極進行管理，如果規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任，對于他們而言也不公平?！?/p>

　　生產(chǎn)經(jīng)營者是安全第一責(zé)任人

　　此次食品安全法修訂草案，將“食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人”明確寫入。這一規(guī)定，將食品安全責(zé)任直指生產(chǎn)經(jīng)營者。

　　修訂草案規(guī)定，對在食品中添加有毒有害物質(zhì)等性質(zhì)惡劣的違法行為，草案規(guī)定可直接吊銷許可證，并處以最高為貨值金額30倍的罰款，遠遠高于現(xiàn)行食品安全法5-10倍的處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時，對明知從事上述嚴(yán)重違法行為，仍為其提供生產(chǎn)場所或者向其銷售違禁物質(zhì)的主體，也面臨最高20萬元的罰款。

　　參與起草的專家組成員、中央財經(jīng)大學(xué)食品安全法研究中心主任高秦偉指出，加大處罰力度的出發(fā)點是好的，但仍然需要有一些細則。比如針對小商販的可操作性不強，容易造成“上有政策下有對策”；同時，也有一些企業(yè)提出，食品有問題未必都是企業(yè)故意造成的，只靠處罰不能解決所有食品安全問題。

　　草案第一百三十五條規(guī)定，被吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)許可證的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品安全管理人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的管理工作。

　　此外，草案規(guī)定，違法經(jīng)營受到刑事處罰或者開具虛假報告受到開除處分的，終身禁止從事食品檢驗工作；因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。

　　大幅提高消費者賠償標(biāo)準(zhǔn)

　　食品安全違法成本較低，一直被認(rèn)為是導(dǎo)致我國食品安全違法問題屢禁不止的重要原因之一。

　　食品安全法第九十六條規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。

　　中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授吳景明告訴記者，這是對廣大消費者利益極大的損害?！拔屹I包方便面吃壞以后，賠償給我十包方便面的錢，這樣的違法成本太低了。這是把侵權(quán)行為作為違約來處理的，應(yīng)該糾正為‘全部損失上加十倍’?！?/p>

　　此次的草案將這部分內(nèi)容修改為：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。賠償金額不足一千元的，賠償一千元。

　　劉俊海建議，食品安全的懲罰性賠償不局限于十倍，而是上不封頂，“否則一個幾元錢的食品，消費者再打官司也可能賠錢，會陷入‘為了追回一只雞、必須殺掉一頭?！睦Ь场薄?/p>

　　劉俊海認(rèn)為，食品安全法必須貫徹雙升雙降的原則：提升經(jīng)營者的失信成本，降低其失信收益，確保失信成本大幅高于失信收益；提升消費者的維權(quán)收益，降低其維權(quán)成本，確保維權(quán)收益大幅高于維權(quán)成本。

　　設(shè)置監(jiān)管“高壓線”

　　“食品安全事件頻發(fā)的主要因素是監(jiān)管缺失、懈怠監(jiān)管、消極監(jiān)管、被動監(jiān)管、事后監(jiān)管?！眲⒖『Ｔ诮邮芊ㄖ沃苣┯浾卟稍L時表示。

　　劉俊海認(rèn)為，在重大食品安全事件中，很少有公務(wù)人員被問責(zé)。即使偶有被問責(zé)者，也會在民怨平復(fù)后悄然復(fù)出。吳景明也對現(xiàn)在的問責(zé)制度提出了批評，“出事后免職的官員，銷聲匿跡以后在另一個地方又起來了，而且比原來的位置還好，比原來的級別還高，這種問責(zé)起不到任何作用”。

　　這種被專家看來軟弱的問責(zé)機制，在食品安全法修改后將被改變。

　　草案第三條明確規(guī)定：食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立最嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。

　　草案細化并加重了對失職地方政府負(fù)責(zé)人和食品安全監(jiān)管人員的處分。據(jù)張勇介紹，將增設(shè)地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的條款；設(shè)置監(jiān)管“高壓線”，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為的，直接給予開除處分。

　　國家糧食局標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量中心原高級工程師謝華民在接受法治周末記者采訪時表示，草案在強化地方政府食品安全屬地管理責(zé)任的同時，也應(yīng)該明確賦予地方政府從嚴(yán)管理食品安全的權(quán)力。

　　“提升普通消費者的話語權(quán)”

　　草案規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)接受咨詢、投訴、舉報，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。鼓勵媒體對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督，有關(guān)食品安全的宣傳報道應(yīng)客觀、真實、公正，任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。

　　中國社科院編審邢東田在接受記者采訪時稱，現(xiàn)在光靠政府監(jiān)管并不夠，消費者每個人都應(yīng)該對食品負(fù)責(zé)。國家應(yīng)該在法律方面給消費者創(chuàng)造條件，消費者發(fā)現(xiàn)問題之后的投訴，能夠方便快速地得到政府支持，“如果這些問題解決的話，我覺得對食品安全的監(jiān)管會起到很大的作用”。

　　劉俊海認(rèn)為，當(dāng)前大多數(shù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)片面反映了食品行業(yè)的利益訴求，而很少考慮消費者的利益與感受。要建立最嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，必須確立開門立標(biāo)、民主立標(biāo)、透明立標(biāo)的新機制，提升普通消費者在立標(biāo)程序中的話語權(quán)，增強標(biāo)準(zhǔn)的安全性、科學(xué)性、合理性與公平性。

　　謝華民在接受記者采訪時表示：“好多政府征求意見就掛在自己的網(wǎng)站上，然后也沒人轉(zhuǎn)載，大家也根本就不知道?！闭畱?yīng)該在征求意見環(huán)節(jié)廣泛宣傳，提高民眾對食品安全問題的參與度。

　　對于修訂草案，有專家認(rèn)為還有不足之處。趙紅梅認(rèn)為，此次修訂對于公益訴訟的規(guī)定沒有實現(xiàn)應(yīng)有的突破。公益訴訟的很多訴訟請求，與行政處罰是很接近的。例如，行政處罰中有關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)”的規(guī)定，公益訴訟也可以提出這樣的訴訟請求，而這一請求是具體的消費者無法提出的。而且，與政府特定的監(jiān)管部門相比，公益訴訟主體是不確定的，這個對于違法企業(yè)來說，也不容易實現(xiàn)權(quán)力尋租。

　　趙紅梅認(rèn)為，食品安全法的修改在理論認(rèn)識上仍然存在問題?！耙粋€法律的修改，還是要回歸到生活本身。我們的法律只是強調(diào)行政執(zhí)法和引導(dǎo)消費者單獨維權(quán)，而沒有將監(jiān)督權(quán)真正落到實處。例如，消費者在發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者存在賣假行為時，有權(quán)利糾正經(jīng)營者的行為，并長時間進行監(jiān)督。與單純的獲取賠償相比，這樣的行為更有利于維護更多消費者的權(quán)益?！?/p>

來源：法治周末 蒲曉磊

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