《食品安全法》修訂應瞄準三大缺陷

　　《食品安全法》實施五年即修訂，充分體現(xiàn)了全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。修訂稿比原法新增許多內容，有不少亮點，總體看是一種進步，但有些問題需要深入研究，慎重權衡，進一步提高頂層制度設計的科學性與執(zhí)行力，進一步提高立法質量，為食品安全奠定可靠基石。

　　需解決職能交叉、九龍治水

　　《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設立了對食品的風險監(jiān)測、風險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段嚴加監(jiān)管。但這種設計的必要性、合理性和經濟性存在缺陷。

　　例如檢驗一種月餅，可能要分別抽三次三塊或更多分別送三家實驗室，也可能是三塊月餅進同一家實驗室檢驗，出三份不同或相同的檢驗報告，而財政要為一塊月餅的檢驗付三次錢！三份相同或不同的檢驗報告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂，成本高、效果差，財政、消費者、企業(yè)負擔都會加重。

　　為什么會出現(xiàn)這種情況呢？要害在于體制問題。風險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食藥、質監(jiān)等部門。風險評估制度是由衛(wèi)生部門負責組織實施。抽樣檢驗制度是由食藥部門組織實施。農業(yè)部門負責對食用農產品的風險監(jiān)測等工作。本屆國務院機構改革就是要解決職能交叉、九龍治水的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行、多家主體重復交叉的問題并未解決。

　　建議：由有關部門認真梳理相關職能，明確分工，把不必要的重復制度合并，減少交叉浪費，提高效率。

　　對占80%的小微食品企業(yè)要管起來

　　修訂稿第37條對食品生產加工小作坊和食品攤販做了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的一大硬傷。

　　首先，小作坊、攤販之類說法不規(guī)范，是俗稱，不應寫進法律。正確的說法似應叫做小微企業(yè)和個體工商戶。從業(yè)人員在10人左右，或20人以下，年銷售額在50萬元以下者，大約占我國食品生產企業(yè)的80%，是食品生產、銷售的重要補充。其次，在管理制度上不規(guī)范、不具體，沒有體現(xiàn)分類管理原則?！妒称钒踩ā芬?guī)定：國家對食品生產經營實行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰來管？怎么管？都沒有規(guī)范。修訂稿把這個大難題推給了地方，這不是科學立法的態(tài)度。

　　其次，從2009年《食品安全法》實施到現(xiàn)在，各省對小作坊的立法并不積極，五年來僅有三分之一左右的省立法，成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭不管、占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構成了這部法律的三大缺陷。

　　建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實、寫細，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通，各地五花八門的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場，不利于小微企業(yè)做大做強。對小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗等。借鑒美國食品安全現(xiàn)代化法案，可對小微企業(yè)放寬準入，但要保障安全底線，加強引導和監(jiān)督。

　　《食品安全法》和《農產品質量安全法》兩法斷裂

　　用《食品安全法》和《農產品質量安全法》分別調整食品和食用農產品，是我國法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。

　　首先是概念上的混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。不知二者在內涵、外延上是什么關系？如果二者并列，則應當給出本質區(qū)別；如果二者包含，則不必重復，引起混亂。而在《農產品質量安全法》中，對什么是食用農產品則連個定義都沒有，只是散見于個別條款。但有一點很明確：農產品不等于食品。因此，用《農產品質量安全法》來監(jiān)管原食品香港對“原食品”的定義是：處于天然接近天然狀態(tài)的產品，可不經加工而供食用，或擬加工成食物出售的產品為原食品和食品原料，顯然是非常不科學、非常不嚴謹?shù)淖龇ā?/p>

　　其次是制度設計上的混亂：在《農產品質量安全法》中有許多不嚴謹之處，如定義質量安全時，用質量符合安全即等于質量安全。定義農產品時，用初級產品來涵蓋獲得的植物、動物、微生物及其產品。定義監(jiān)管主體時，有農業(yè)主管部門和其他有關部門，但在監(jiān)管檢查、法律責任中，并無其他有關部門。定義農產品的生產者時，使用了農產品生產企業(yè)和農民專業(yè)合作組織的概念，似乎生產者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時又是同一回事。

　　在監(jiān)管制度的設計上，《農產品質量安全法》的大部分內容都放在了外部性管理上，如產地、環(huán)境、農業(yè)投入品、產品包裝、標識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性、物理、化學、生物等理化指標、感官指標的監(jiān)管上，只用標準一詞涵蓋了事，而我們的標準又是最缺失、最不明確的。于是出了問題全怪標準，生產者、經營者、監(jiān)管者都沒什么責任了。這是巨大的黑洞！

　　再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《食品安全法》和《農產品質量安全法》的銜接只有1~2條原則規(guī)定。仔細對照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容上，根本無法銜接，都是各干各的事。而當今世界各國對食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條，分工和主管部門可以有不同主體，但監(jiān)管制度應當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊，前后不銜接，會留下巨大的安全隱患。我國《食品安全法》實施五年來，食品安全形勢依然嚴峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒有管住管好。源頭管不好，加工、流通、餐飲管得再嚴格也是事倍功半。

　　建議：廢止《農產品質量安全法》，將其相關內容納入《食品安全法》。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學性，在分工上可由農業(yè)、林業(yè)、食藥等部門各司其職。

　　建議取消保健食品的內容

　　從2004年開始研究到2009年《食品安全法》實施，保健食品一直是有爭議的問題。絕大多數(shù)部門和專家學者不贊成寫保健品內容。當時一位主管保健品的權威領導說：“有病就吃藥，吃保健品沒用。沒病正常吃飯就行，吃保健品也沒用?！庇捎诓块T堅持，寫入了聲稱具有特定保健功能的食品，辦法由國務院另行制定。由于爭議大，五年了也未定管理辦法。修訂稿中寫了4條之多的保健食品，從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標準、注冊、備案、許可等，但不知到底要管理什么、怎么管。

　　建議：取消有關保健食品的制度及相關內容。建立在聲稱基礎上的保健食品是極不嚴謹、極不科學的分類方法。通過行政機關制定目錄來允許聲稱為保健食品的，則是偷換概念、前后矛盾、缺乏科學依據(jù)的簡單管理模式。設立了那么多專門對保健食品的備案、審批、注冊制度，極易引起尋租、腐敗。因此，是食品就應當依照食品的相關規(guī)定來管理，是藥品就按藥品法管理。如果生產者在食品中聲稱有特定保健功能，則應當按食品標識標注和廣告的有關規(guī)定嚴格執(zhí)行、嚴格監(jiān)管、嚴格執(zhí)法。

　　關于食品安全標準

　　食品安全標準體系不完善、標準缺失、標齡長、水平低等問題，一直是保障食品安全的難點和社會關注的焦點。修訂草案在這方面有進步也有不足。

　　進步方面在于：解決了食品安全強制性標準的統(tǒng)一性問題。解決了政出多門、交叉重復、標準打架問題。規(guī)定了標準制定要公開征求意見、公開查詢等程序性問題。

　　不足在于：同標準化法的銜接不順、食品安全標準化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復、錯位等問題。

　　建議：第一，從定性的角度完善食品管理的標準化體系，明確食品的強制性安全標準和非強制性的推薦性標準或選擇性標準。

　　對于有毒有害物質的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養(yǎng)成分、食品標簽標識、衛(wèi)生要求、安全方面的質量要求等，應當統(tǒng)一制定強制性食品安全標準。但從標準化體系看，除上述標準外，還有產品的規(guī)格、型號、結構、包裝、儲運及質量方面的一般性要求，還有需要創(chuàng)新改進工藝標準，檢驗方法標準，設備標準，原材料、半成品、食品相關產品的標準，常規(guī)的環(huán)境要求等以及技術管理標準、基礎管理標準、操作標準和工作標準等。標準是一個體系，類別很多，很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋，實際生產生活中，離不開標準體系這種可選擇的管理工具?？蛇x擇的標準雖然不強制，但企業(yè)一旦選擇使用，就必須嚴格遵守，不能欺騙社會和消費者。

　　第二，從定位的角度依法明確國家、行業(yè)團體、地方和企業(yè)四級標準的功能。國家只負責制定強制性食品安全標準，其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(yè)團體地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。選擇性標準中涉及安全項指標應當不低于或高于國家標準。取消地方性強制標準，防止市場分割，上下不一致。

　　第三，從分工的角度提高標準制定的科學性、實用性。應明確食品安全標準的制定，要么由標準化行政管理部門統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門、農業(yè)部門制定。由非標準化體系行政管理部門和非食品安全監(jiān)管部門的衛(wèi)生部門制定標準會越來越脫離實際，脫離國內外標準化體系建設的一般規(guī)律，無法滿足社會生產、生活的迫切需要。

　　第四，從執(zhí)行和監(jiān)督的角度提高標準化工作的有效性。應明確由食品安全的監(jiān)管部門負責食品標準化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門應當退出標準執(zhí)行、監(jiān)督領域，全力以赴做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。

　　違法行為不必對外公開

　　修訂稿規(guī)定：監(jiān)管部門要建立食品生產經營者的違法行為信息庫，并將記錄向社會公開。情節(jié)嚴重的通報給投資、金融、證券管理機構。這樣的規(guī)定有不妥之處。

　　首先，上位法依據(jù)不足。憲法規(guī)定：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實施的最高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理，企業(yè)也是企業(yè)公民，也有企業(yè)人格權，也有名稱權、名譽權、榮譽權，也不得隨意羞辱，應當?shù)玫阶鹬亍７ㄖ蔚幕驹瓌t是罪刑法定、過罰適當。已經處罰了，再搞信息公開是雙重處罰，于法無據(jù)。因此，這樣規(guī)定是否涉嫌違憲，應當深思。

　　其次，定性不清、定位不準。由政府公布違法行為目錄，是一種什么性質的行為，是行政處罰？還是簡單的信息公開行為？

　　再次，沒有分類。違法信息記錄應當作為內部分類監(jiān)管的依據(jù)，而不是懲罰手段。且應該分類——一般、嚴重、特別嚴重，對于特別嚴重者可以采用媒體曝光方式懲罰，但要于法有據(jù)，分類準確。

　　最后，沒有程序規(guī)定。違法信息記錄公開的主體是誰？在什么范圍內？縣級的問題是否也要在全國公開？公開多長時間？無程序就會很混亂，特別是沒責任、沒救濟、沒監(jiān)督。公布錯了承擔什么責任？誰承擔？企業(yè)、公民是否有復議、訴訟的權利？如何復議訴訟？誰來監(jiān)督？

　　建議修改為：可以建立違法行為信息庫，但不必對外公布。

　　建議取消責任約談問題

　　修訂稿規(guī)定，存在安全隱患，未及時采取措施消除的，政府內部上級可約談下級，監(jiān)管部門可約談企業(yè)負責人。這新創(chuàng)設的條款存在問題：

　　一是責任約談的功能定位不清，同本法前后不一致。在發(fā)生事故、問題隱患、日常執(zhí)法過程中，調查取證、了解、談話是監(jiān)管部門的權力。而存在安全隱患又不及時消除的，在法律責任一章已有規(guī)定，即采取警告、責令整改、罰款等措施強制當事人立即改正。不知再設一個約談有何新功能？

　　二是約談定性不清。約談是責任還是義務？被約談的企業(yè)負責人不來怎么辦？約談是強制性的還是非強制性的？如果是強制性的，顯然不合法，可能侵犯了公民的人身權。如果沒有強制性，如何執(zhí)行？

　　三是沒有程序，沒有監(jiān)督制約。用的表述都是“可以約談”，讓人不理解此條款到底有何實際效果。

　　建議：取消約談一條，前后一致，納入執(zhí)法程序之中。對存在安全隱患又不及時采取措施者，應當依法直接采取有效措施，立即改正，而不是談談而已。

　　關于發(fā)布信息由監(jiān)管部門事先核實問題

　　修訂稿規(guī)定：發(fā)布的食品安全信息可能對社會或者食品產業(yè)造成重大影響的，應當事先向食品藥品監(jiān)督管理部門核實情況。這一規(guī)定的問題很突出：一是重大影響的信息如何界定？誰來界定？二是核實后出了問題是政府部門承擔責任還是新聞單位承擔責任？三是沒有核實程序的規(guī)定，多長時間？怎樣算作是核實？不同意發(fā)布怎么辦？這一規(guī)定既無必要性，也沒有操作性。不利于公眾和媒體監(jiān)督，不利于保障公共知情權和監(jiān)督權。

　　建議：取消此條規(guī)定。監(jiān)管部門、媒體、社會等發(fā)布食品安全信息，都要按法律規(guī)定辦，除由政府發(fā)布的信息外，其他主體發(fā)布相關信息都應依法依規(guī)、真實準確，文責自負，承擔相應法律責任。

　　關于問責制

　　修訂稿對行政監(jiān)管和相關人員建立了問責制，多達十幾條，總的方向是正確的。但有些問題值得考慮：

　　一是關于問責的目的。我以為問責的根本目的是為了把事情做好，而不是為了問責而問責，更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問責。簡單的問責容易造成政府包辦一切，一出事就找政府，一找就問責了事，而沒有對后續(xù)整改、提升管理水平做更多的細致工作。

　　二是問責的主體、程序規(guī)定不清、操作性不強。

　　三是規(guī)定的過多、過細，甚至是把行政責任、民事責任、刑事責任混淆、顛倒。

　　四是對被問責者的救濟渠道無明確規(guī)定。公職人員正當維權難。

　　建議：對相關行政機構問責內容重新考慮。可以用簡潔、原則性條款規(guī)定之立法技術，然后由國務院單獨制定行政機關人員食品安全問責管理規(guī)定，做出全面規(guī)范。由人大修訂刑法，對相關食品安全刑事責任進一步細化。有關民事責任可由侵權責任法等相關法律做出規(guī)定。（劉兆彬）

來源：第一財經日報

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