美國奶業(yè)政策醞釀變革 應(yīng)對國際市場波動

　　近日,新西蘭政府表示,此前懷疑乳制品巨頭恒天然集團(tuán)奶品肉毒桿菌受污染事件系烏龍事件。這一表態(tài)為前段時間鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“毒奶粉”事件暫時畫上一個句號。事件雖然暫時平息,但是由此引發(fā)的對奶制品質(zhì)量和安全問題的思考卻并沒有降溫。奶品質(zhì)量和安全關(guān)系到千家萬戶的切身利益,并且對奶品企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策有著巨大影響。記者日前調(diào)研了解到,美國對奶業(yè)十分重視,自20世紀(jì)大蕭條年代起便開始構(gòu)建立一套較為完整的產(chǎn)業(yè)支持及質(zhì)量安全監(jiān)管政策體系。這些政策體系歷經(jīng)幾十年,幾經(jīng)修改,有效提升了奶業(yè)質(zhì)量安全水平和產(chǎn)業(yè)競爭力。

　　不過,隨著近年來美國奶制品出口數(shù)量增加、受國際市場波動影響日益加大,美國奶業(yè)生產(chǎn)者、加工商及政策制定者正圍繞奶業(yè)政策的變革展開激烈辯論,美國奶業(yè)正處在一個十字路口。

　　政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合保障奶業(yè)質(zhì)量

　　美國牛奶生產(chǎn)總值在畜牧業(yè)中位列第二,僅次于牛肉。美國所有的50個州都生產(chǎn)牛奶,其主產(chǎn)區(qū)在西部和北部。美國有5萬個奶場,基本上都是家庭擁有和管理。其中大約85%的奶農(nóng)都參加了合作社,由合作社處理和銷售奶農(nóng)生產(chǎn)的牛奶。牛奶行業(yè)在美國是一個競爭非常激烈的行業(yè),牛奶加工企業(yè)要為爭奪國內(nèi)外銷售市場展開激烈競爭。

　　奶業(yè)在美國享有特殊地位,受監(jiān)管程度很高。一方面是因?yàn)槟坍a(chǎn)品特別是液態(tài)奶作為嬰兒和兒童食品發(fā)揮了非同一般的作用。另一方面是因?yàn)槟坍a(chǎn)品特別是液態(tài)奶容易遭受食品安全方面的挑戰(zhàn),比如細(xì)菌污染、出現(xiàn)酸敗等。

　　美國對奶業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管成系統(tǒng),監(jiān)管主體主要是聯(lián)邦和州政府,監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié),有效保障了奶業(yè)的質(zhì)量安全。美國對農(nóng)場生產(chǎn)環(huán)境有很多標(biāo)準(zhǔn),包括糞便處理、農(nóng)場氣味、如何對待動物等等。對奶制品生產(chǎn)也有很多質(zhì)量和安全方面的管理措施。有的是集中于對奶制品生產(chǎn)環(huán)境和過程的監(jiān)管要求,比如降低奶制品被污染和出現(xiàn)質(zhì)量瑕疵的風(fēng)險。有的是集中于奶制品標(biāo)簽的誠信管理,或是建立一套如何定義產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn),以確保消費(fèi)者知道自己買的是什么東西。

　　“可以說,奶業(yè)在美國受監(jiān)管的程度要高于農(nóng)產(chǎn)品或食品受監(jiān)管的平均水平。從全世界范圍看,也基本上都是如此,”美國康奈爾大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授安德魯·諾瓦科維奇告訴記者。

　　美國對終端奶粉品質(zhì)的監(jiān)管也十分嚴(yán)格。嬰幼兒奶粉作為食品,其質(zhì)量由美國食品和藥物管理局FDA監(jiān)管,FDA對嬰兒奶粉的配方、營養(yǎng)素等各方面均做了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。

　　政府的強(qiáng)力監(jiān)管是確保奶業(yè)安全不可或缺的部分,但是單靠政府監(jiān)督并不能完全保證質(zhì)量安全,因?yàn)檎賳T不可能監(jiān)督每一個產(chǎn)品的生產(chǎn)。行業(yè)的自我管理是整個美國食品安全系統(tǒng)中一個非常重要的部分。很多奶業(yè)生產(chǎn)者或公司會參加一些自愿性項(xiàng)目以提升產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

　　諾瓦科維奇介紹,在美國,奶業(yè)有一種濃厚的維護(hù)質(zhì)量安全的文化。如果有公司發(fā)生了嚴(yán)重的食品安全問題,將會遭到消費(fèi)者的強(qiáng)烈抵制,許多公司會因此而破產(chǎn)。在美國,很難想象一家公司會冒險干一些明知是錯的事情。

　　不斷完善奶業(yè)支持政策

　　美國奶業(yè)支持政策歷史悠久,覆蓋面廣,且處于不斷完善中,這些政策對于保護(hù)奶農(nóng)生產(chǎn)積極性、穩(wěn)步提升奶品產(chǎn)量發(fā)揮了積極作用。

　　自1970年以來,美國牛奶產(chǎn)量增長了將近一半,盡管奶牛數(shù)量減少了大約1/4。平均每頭奶牛的產(chǎn)奶量這期間幾乎增長了一倍。同期平均每個牛奶經(jīng)營單位的奶牛飼養(yǎng)量從20頭增長到100頭。自金融危機(jī)之后,美國奶產(chǎn)品出口迅速增加,2007-2010年美國生產(chǎn)的牛奶超過12%加工成奶制品出口到國外,給其國內(nèi)創(chuàng)造了不少就業(yè)機(jī)會。而10年前左右這個比例大概是5%。

　　美國奶業(yè)支持政策主要包括三個方面:第一,價格支持政策。該政策始于1949年的美國農(nóng)業(yè)法,其后幾經(jīng)修改。其政策目標(biāo)是確保奶農(nóng)得到合理價格,以避免奶農(nóng)不至于在養(yǎng)殖利潤壓縮甚至虧損的時候放松對牛奶質(zhì)量和安全的管理。2008年的美國農(nóng)業(yè)法對該政策進(jìn)行了根本性改革,將原來的對牛奶制定最低收購價改為對奶產(chǎn)品制定最低收購價。美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負(fù)責(zé)對達(dá)到要求的黃油、奶酪、脫脂奶粉進(jìn)行收購。

　　價格支持計(jì)劃還包括奶制品出口鼓勵計(jì)劃。該政策通過對奶產(chǎn)品出口商進(jìn)行現(xiàn)金獎勵,以促進(jìn)脫脂奶粉、乳脂和奶酪的出口,進(jìn)而支撐國內(nèi)牛奶價格。該政策于1985年制定,目前出口補(bǔ)貼的數(shù)量和金額受到世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的限制。

　　“牛奶價格支持計(jì)劃仍有其合理性,但一個事實(shí)是自20世紀(jì)90年代以來該計(jì)劃對牛奶價格的影響很小甚至沒有影響?；跒趵缁睾鲜蕾Q(mào)協(xié)議框架下的貿(mào)易開放措施,對于美國而言已很難更大程度地使用奶制品價格支持計(jì)劃,也就是我們無法設(shè)定一個偏離世界貿(mào)易價值的最低價格,”諾瓦科維奇告訴記者。

　　第二,牛奶收入損失合同計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃,當(dāng)牛奶價格低的時候,政府對奶農(nóng)實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼。盡管每位奶農(nóng)都有資格獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼,但由于補(bǔ)貼金額有限,小奶農(nóng)得到的補(bǔ)貼相對于大奶農(nóng)要多些。2008年的美國農(nóng)業(yè)法批準(zhǔn)該政策延續(xù),并且對補(bǔ)貼規(guī)定做了更細(xì)致的規(guī)定。

　　第三,液態(tài)奶銷售規(guī)程。該政策制定于1937年,以解決美國大蕭條后奶業(yè)面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn),其后也歷經(jīng)多次修改。當(dāng)初制定該政策的一個原因是平衡牛奶生產(chǎn)者和制造商之間市場力量,該規(guī)程要求奶業(yè)制造商以不低于指定的月度最低價的價格從生產(chǎn)者手中購買牛奶。

　　業(yè)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)政策

　　盡管美國奶業(yè)的監(jiān)管與支持政策較為完善,但隨著近些年來美國奶制品出口的穩(wěn)步增加,美國奶業(yè)與國際市場的聯(lián)系日趨緊密,美國奶業(yè)面臨的價格波動等市場風(fēng)險逐漸加大。因此,近年來美國奶業(yè)生產(chǎn)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)支持政策,降低奶業(yè)市場風(fēng)險的聲音日趨強(qiáng)烈。

　　自2010年以來,作為代表牛奶生產(chǎn)者利益的協(xié)會組織—美國全國奶業(yè)聯(lián)合會一直在呼吁出臺新的奶業(yè)政策。該聯(lián)合會的政策主張主要有兩點(diǎn),其一是推出牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃,以期替代牛奶收入損失合同計(jì)劃。牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃相當(dāng)于一項(xiàng)保險政策,在計(jì)劃下,如果生產(chǎn)牛奶的全國平均利潤率低于指定水平,奶農(nóng)將從政府部門獲得一項(xiàng)補(bǔ)助。該項(xiàng)補(bǔ)助的限額將根據(jù)農(nóng)場歷史產(chǎn)量的一定比率制定,而不是像牛奶收入損失合同計(jì)劃那樣對補(bǔ)貼的絕對額進(jìn)行限制。牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃受到了奶業(yè)行業(yè)的廣泛支持,包括牛奶加工商。

　　美國全國奶業(yè)聯(lián)合會力推的另一項(xiàng)政策主張則具有較大爭議。該計(jì)劃稱作牛奶市場穩(wěn)定計(jì)劃,以期替代目前的奶制品價格支持計(jì)劃。其目標(biāo)是,當(dāng)牛奶生產(chǎn)利潤低的時候,通過對奶農(nóng)實(shí)行懲罰性激勵措施減少牛奶供給,進(jìn)而達(dá)到抬升牛奶價格的目的。而目前的奶制品價格支持計(jì)劃則是通過政府采購、人為創(chuàng)造需求的辦法實(shí)現(xiàn)提升牛奶價格的目的。

　　但代表美國牛奶加工商利益的組織——國際乳制品協(xié)會反對通過限制供給的方式解決奶價過低的問題。國際乳制品協(xié)會認(rèn)為,政府限制奶業(yè)供給的做法將削弱美國奶制品出口和增加奶制品進(jìn)口,并增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān),還會威脅美國奶業(yè)產(chǎn)量的增加。

　　美國參議院今年6月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本包括美國全國奶業(yè)聯(lián)合會提出的上述兩項(xiàng)改革計(jì)劃。但美國眾議院今年7月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本中只有牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃。因此,美國奶業(yè)政策走向還要看參眾兩院最終的妥協(xié)結(jié)果以及新的農(nóng)業(yè)法案何時能得到通過。

　　“我們希望美國國會在2013年能通過一項(xiàng)能為奶農(nóng)構(gòu)建一道新的經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)的新的農(nóng)業(yè)法案。這些新的計(jì)劃已經(jīng)包含在參議院農(nóng)業(yè)法案版本中,該計(jì)劃將使得奶農(nóng)在生產(chǎn)利潤率下降時能得到保險補(bǔ)助。但是新的農(nóng)業(yè)法案前景還不明朗。我們正在努力要求立法者通過這項(xiàng)新的農(nóng)業(yè)法案,”美國全國奶業(yè)聯(lián)合會告訴記者。

　　“我個人對美國國會在2013年通過新的農(nóng)業(yè)法案持悲觀態(tài)度,盡管通過的可能性也存在,”諾瓦科維奇說,但如果美國國會能夠通過一項(xiàng)新的農(nóng)業(yè)法案,牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃將會包含在新法案中。而一旦牛奶生產(chǎn)者利潤保護(hù)計(jì)劃能夠通過,它將使得美國牛奶生產(chǎn)風(fēng)險降低,從而推動牛奶產(chǎn)量增加,進(jìn)而增加牛奶價格下行壓力。

　　而國際乳制品協(xié)會則呼吁減少對奶業(yè)的政策管制,廢除影響美國奶業(yè)競爭力的政策。取而代之,該協(xié)會建議為奶農(nóng)提供一些管理價格波動風(fēng)險的工具,比如增加現(xiàn)有牲畜毛利率奶業(yè)計(jì)劃Livestock　Gross　Margin-Dairy　program的資金支持額度等等。

　　牲畜毛利率計(jì)劃是一項(xiàng)防止奶牛養(yǎng)殖虧損的補(bǔ)貼項(xiàng)目。比較特別的是,該計(jì)劃在計(jì)算奶牛養(yǎng)殖的預(yù)期和實(shí)際利潤時采用的是玉米、豆粕和牛奶的期貨價格,并非現(xiàn)貨價格,有助于增加奶業(yè)對期貨和遠(yuǎn)期合約的使用。

　　近日在美國農(nóng)業(yè)與應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)會Agricultural　and　Applied　Economics　Association舉行的年會上,一些專家表示,牲畜毛利率奶業(yè)項(xiàng)目對于管理奶業(yè)利潤風(fēng)險非常有效。

　　不論美國奶業(yè)政策走向何方,但其幾十年來形成的不少經(jīng)驗(yàn)值得中國研究和借鑒。比如,奶業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要做到應(yīng)有盡有,懲罰力度更要不折不扣;充分發(fā)揮行業(yè)組織的功能,強(qiáng)化行業(yè)自律意識,培養(yǎng)誠信守法的產(chǎn)業(yè)環(huán)境;強(qiáng)化奶業(yè)保險制度,防范奶業(yè)市場波動風(fēng)險;完善國內(nèi)價格支持和進(jìn)出口調(diào)節(jié)措施,保護(hù)奶業(yè)生產(chǎn)者利益;大力發(fā)展奶業(yè)生產(chǎn)者合作社等。

來源：經(jīng)濟(jì)參考報

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