食鹽專營(yíng)改革之爭(zhēng):第七次不改之改

　　日前,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了第10號(hào)令,決定廢止《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》。一石激起千層浪,輿論最初解讀為廢除食鹽專營(yíng),但隨即被澄清,食鹽專營(yíng)政策不變。《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》廢止,但《食鹽專營(yíng)辦法》并沒(méi)有被廢止。

　　這次“誤解”的背后,是圍繞食鹽專營(yíng)改革的多年?duì)幷?。新世紀(jì)以來(lái),國(guó)家相關(guān)部門曾先后提出了七套鹽改方案,食鹽市場(chǎng)化是方向,卻均因各方分歧未付諸實(shí)施。對(duì)食鹽專營(yíng)放開(kāi),官方抑或民間,既有激烈支持者,也有持慎重緩行觀點(diǎn)者,更有堅(jiān)決反對(duì)者。

　　因碘控鹽

　　食鹽專營(yíng)制度延續(xù)兩千多年,過(guò)去是為了稅收,現(xiàn)在主要是為了有效防治碘缺乏病

　　今年3月19日,在陜西西安戶縣一小餐館里,戶縣鹽務(wù)局查出幾袋食鹽非當(dāng)?shù)厮?由于這批食鹽是老板從西安購(gòu)得的,此舉被認(rèn)定為跨區(qū)域用鹽,沒(méi)收食鹽并罰款200元。媒體曝光后,陜西省鹽務(wù)局責(zé)令戶縣鹽務(wù)局立即撤銷處罰決定,退回食鹽和罰款,賠禮道歉。

　　目前,中國(guó)食鹽通常按照區(qū)域管理,其他地區(qū)進(jìn)入本轄區(qū)的食鹽,即便是合格的鹽產(chǎn)品,也會(huì)被視為“私鹽”予以查沒(méi)。這是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)行食鹽專營(yíng)制度,其可以追溯到國(guó)務(wù)院1990年頒布實(shí)施的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》。

　　《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“開(kāi)發(fā)鹽資源、開(kāi)辦制鹽企業(yè)經(jīng)省級(jí)鹽業(yè)行政主管部門審查同意,報(bào)同級(jí)政府核準(zhǔn)”,“食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),食鹽的零售業(yè)務(wù)由企業(yè)及個(gè)人等零售單位負(fù)責(zé)”。

　　1996年,國(guó)務(wù)院又頒布了《食鹽專營(yíng)辦法》,更加明確與細(xì)化了食鹽專營(yíng)制度。鹽業(yè)專營(yíng)在中國(guó)已延續(xù)兩千多年,最初的主要原因是稅收。但中國(guó)目前的食鹽專營(yíng)制度,最重要的動(dòng)因是執(zhí)行全民食用加碘鹽的國(guó)策,消除碘缺乏病。

　　碘在人體內(nèi)的主要作用是在甲狀腺合成甲狀腺激素,缺碘會(huì)導(dǎo)致甲狀腺激素合成不足,引發(fā)一系列的癥狀和疾病,尤其是對(duì)智力的損害。20世紀(jì)90年代,全國(guó)約有7.2億人生活在缺碘地區(qū),碘缺乏疾病分布于全國(guó)1807個(gè)縣。1994年國(guó)務(wù)院頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》,從此開(kāi)始在全國(guó)大部分地區(qū)強(qiáng)制推行加碘鹽政策。

　　廣東省鹽業(yè)集團(tuán)有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者解釋道,食鹽專營(yíng)主要表現(xiàn)是“在某一地理范圍,生產(chǎn)由政府特許的少數(shù)幾個(gè)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)廠按政府下達(dá)的計(jì)劃來(lái)進(jìn)行,銷售則只由政府指定的唯一一家經(jīng)銷商即鹽業(yè)公司執(zhí)行,生產(chǎn)廠只能把產(chǎn)品按政府確認(rèn)的價(jià)格賣給政府指定的鹽業(yè)公司,而不能直接在市場(chǎng)上進(jìn)行銷售。”

　　該負(fù)責(zé)人告訴記者,食鹽專營(yíng)的實(shí)質(zhì),是由行政權(quán)力通過(guò)法律正當(dāng)賦權(quán)而形成對(duì)食鹽的合法專營(yíng)。他說(shuō),并不是所有的鹽產(chǎn)品都實(shí)行專營(yíng)。據(jù)了解,食鹽專營(yíng)涉及兩個(gè)相關(guān)市場(chǎng):其一是食鹽,其二是除純堿和燒堿用鹽以外的工業(yè)用鹽,俗稱小工業(yè)鹽。但目前部分省份已放開(kāi)了小工業(yè)鹽市場(chǎng),如廣東2005年已放開(kāi)。

　　全國(guó)近幾年鹽產(chǎn)品產(chǎn)量約8500萬(wàn)噸,而嚴(yán)格實(shí)行專營(yíng)的食鹽銷量年約800萬(wàn)噸。廣東省鹽業(yè)集團(tuán)有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,食鹽專營(yíng)制度有效地保障了碘鹽供應(yīng),有效地防治碘缺乏病。“2000年,中國(guó)碘鹽覆蓋率達(dá)到了90%以上,近幾年達(dá)到了97%以上。”

　　詬病專營(yíng)

　　質(zhì)疑者指責(zé)鹽業(yè)公司利用制度牟取暴利,政企合一還易滋生權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租

　　在執(zhí)行全民加碘政策以前,中國(guó)是世界13個(gè)“碘缺乏病重點(diǎn)國(guó)家”之一。而目前,中國(guó)居民碘鹽覆蓋率超97%,遠(yuǎn)高于70%左右的全球平均水平。這使得碘缺乏病得到了有效控制,全國(guó)兒童甲狀腺腫大發(fā)病率由1995年的20.8%下降至目前的5%以下。因?yàn)樵诳刂频馊狈Σ》矫娴呐统删?中國(guó)鹽業(yè)總公司曾榮獲聯(lián)合國(guó)“全球兒童事業(yè)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”。

　　但對(duì)中國(guó)鹽業(yè)總公司與各省鹽業(yè)公司的質(zhì)疑,也一直不絕于耳,其中最常見(jiàn)的一個(gè)批評(píng)就是挾國(guó)家政策以專營(yíng)獲取暴利。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所助理研究員毛曉飛2010年就發(fā)布調(diào)查,鹽業(yè)公司從制鹽企業(yè)購(gòu)買食鹽的價(jià)格為400-500元/噸,而其對(duì)外批發(fā)價(jià)格平均為1500-2000元/噸,批發(fā)環(huán)節(jié)價(jià)差有4倍之多。

　　不過(guò),中國(guó)鹽業(yè)總公司與各省鹽業(yè)公司對(duì)暴利一說(shuō),予以否認(rèn)。有評(píng)論人士認(rèn)為,簡(jiǎn)單地算批發(fā)價(jià)差,就指責(zé)牟取暴利并不科學(xué)。國(guó)家審計(jì)署2006-2007年對(duì)全國(guó)鹽行業(yè)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的審計(jì),結(jié)論是食鹽不存在暴利。

　　曾擔(dān)任原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長(zhǎng)、分管鹽業(yè)改革的陳國(guó)衛(wèi)告訴羊城晚報(bào)記者,按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示,2001年下半年與同事到全國(guó)8個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)鹽省市和銷區(qū)進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)食鹽專營(yíng)運(yùn)行中存在各種問(wèn)題。

　　具體而言,“在政企合一體制下,鹽政管理與鹽業(yè)公司的行政和經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范,利用‘政’為‘企’謀利,壟斷經(jīng)營(yíng)。在對(duì)有關(guān)政策、條例的解釋和執(zhí)行上,為其所用。食鹽價(jià)格被國(guó)家列為指令性價(jià)格,但食鹽銷區(qū)的鹽業(yè)公司名義上執(zhí)行,實(shí)際上以‘運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼’、‘回款獎(jiǎng)勵(lì)’等名目少付款,甚至索要回扣,并要求供貨方按國(guó)家定價(jià)開(kāi)票,食鹽生產(chǎn)企業(yè)或食鹽調(diào)出省公司還要負(fù)擔(dān)這部分‘補(bǔ)貼’、‘獎(jiǎng)勵(lì)’的增值稅?！?/p>

　　另外,“食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能進(jìn)入市場(chǎng),不是真正的商品生產(chǎn)者”;“計(jì)劃安排排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。食鹽計(jì)劃安排表現(xiàn)是吃大鍋飯,實(shí)質(zhì)是保護(hù)落后?！?/p>

　　他告訴記者,雖然10多年過(guò)去了,但這些問(wèn)題并沒(méi)有改變?！笆雏}行業(yè)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的活化石,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端它都有,滋生了各種權(quán)力腐敗與權(quán)力尋租?！?/p>

　　改革延宕

　　國(guó)家部委針對(duì)政企分開(kāi)和改革鹽業(yè)專營(yíng)先后推出七套改革方案,但始終未能落地

　　2002年,在調(diào)研的基礎(chǔ)上,陳國(guó)衛(wèi)與同事提出了一個(gè)鹽業(yè)體制改革方案?！拔覀冎饕ㄗh是三個(gè),一是政企分開(kāi),二是放開(kāi)小工業(yè)鹽市場(chǎng),三是食鹽生產(chǎn)商直接進(jìn)入市場(chǎng)?！标悋?guó)衛(wèi)告訴記者,2002年5月20日,原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)文《關(guān)于鹽業(yè)管理職能有關(guān)問(wèn)題的通知》,明確要求中國(guó)鹽業(yè)總公司及各級(jí)鹽業(yè)公司要實(shí)行政企分開(kāi),建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　但這一方案還沒(méi)來(lái)得及深入執(zhí)行,2003年大部制改革開(kāi)始,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被撤銷,鹽業(yè)體制改革擱淺。但不論是民間還是官方,呼吁鹽業(yè)體制改革的聲音不斷。四川理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授呂福玉說(shuō)道:“包括學(xué)界、業(yè)界和媒體在內(nèi)的社會(huì)各界,極力呼吁改革食鹽專營(yíng)制度,并以不同的方式發(fā)表各自的主張和見(jiàn)解?！?/p>

　　2008年10月,全國(guó)人大常委會(huì)收到了《關(guān)于請(qǐng)求對(duì)進(jìn)行合法性審查的建議書》,建議書認(rèn)為1996年頒布的《食鹽專營(yíng)辦法》,涉嫌違反反壟斷法。2009年年底,全國(guó)28家制鹽企業(yè)聯(lián)名簽署《全國(guó)部分大中型制鹽企業(yè)對(duì)鹽業(yè)體制改革的建議》,上報(bào)國(guó)家發(fā)改委、工信部,支持改革鹽業(yè)專營(yíng)體制。

　　事實(shí)上,政府也多次提出改革鹽業(yè)體制。2005年4月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》就提出“研究制訂鹽業(yè)體制改革方案”;“十一五”與“十二五”規(guī)劃綱要也均提及鹽業(yè)改革,其中“十二五”規(guī)劃綱要明確指出“推進(jìn)鐵路、鹽業(yè)等體制改革,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。

　　陳國(guó)衛(wèi)說(shuō)道:“不過(guò),截至目前,這些改革口號(hào)并未落地,食鹽市場(chǎng)化改革一再延宕。” 2013年5月,負(fù)責(zé)中鹽總公司的國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)事會(huì)第十辦事處在調(diào)研幾個(gè)月后,寫就《我國(guó)鹽業(yè)體制改革報(bào)告》,建議去除壟斷,實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。從陳國(guó)衛(wèi)曾任職的原經(jīng)貿(mào)委鹽辦提出的方案算起,這是國(guó)家有關(guān)部委對(duì)鹽業(yè)體制改革提出的第七套方案。

　　七套方案依次是:原經(jīng)貿(mào)委鹽辦提出的方案、發(fā)改委鹽辦提出的方案、國(guó)家審計(jì)署提出的方案、發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所提出的方案、發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司提出的方案,以及發(fā)改委和工信部聯(lián)合組成的鹽業(yè)體制改革小組提出的方案、國(guó)資委監(jiān)事會(huì)提出的方案。

　　透過(guò)公開(kāi)渠道查詢發(fā)現(xiàn),七套方案所指出的現(xiàn)行食鹽專營(yíng)制度問(wèn)題,多集中在政企不分,既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”,市場(chǎng)化低競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等,改革的方向則均為市場(chǎng)化。

　　存廢博弈

　　健康和安全是反對(duì)改革最大的“利器”,也有人說(shuō)利益受惠者心理抵制,拖延改革

　　呂福玉,曾主持過(guò)一個(gè)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目,研究中國(guó)鹽業(yè)制度改革。她“發(fā)現(xiàn)社會(huì)各界大多主張取消食鹽專營(yíng)制度,徹底放開(kāi)食鹽市場(chǎng),將食鹽納入食品藥品監(jiān)管范圍,實(shí)行社會(huì)性管制”,但“有部分論者建議,實(shí)行政企分離,堅(jiān)持食鹽專營(yíng)制度;甚至還有學(xué)者設(shè)想,建立全國(guó)統(tǒng)一的專營(yíng)市場(chǎng),強(qiáng)化食鹽專營(yíng)制度?！?/p>

　　在回答為什么多套改革方案都沒(méi)有落地實(shí)施時(shí),陳國(guó)衛(wèi)告訴羊城晚報(bào)記者,這是因?yàn)椴┺?“食鹽專營(yíng)帶來(lái)的矛盾和弊病,大家并不是不知道,但以中國(guó)鹽業(yè)總公司為代表的利益受惠者,心理抵制,拖延改革?！?/p>

　　記者獲取的一份內(nèi)部講話記錄顯示,中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人表示,協(xié)會(huì)“對(duì)六個(gè)方案中的觀點(diǎn)我們不予接受,對(duì)要取消食鹽專營(yíng)我們堅(jiān)決反對(duì)”,“這些方案由于各種原因都停下來(lái)了,其中中鹽協(xié)會(huì)做了大量的工作……給鹽業(yè)爭(zhēng)取到了寶貴的時(shí)間,使大家進(jìn)行市場(chǎng)化準(zhǔn)備?！?/p>

　　2009年3月5日,政府工作報(bào)告中提出“加快鐵路、電力、鹽業(yè)改革”。隨即,國(guó)家發(fā)改委和工信部聯(lián)合組成了鹽業(yè)體制改革小組,在調(diào)研基礎(chǔ)上,提出了鹽業(yè)改革方案。

　　該方案指出食鹽專營(yíng)存在多種弊病,提出2011年專營(yíng)徹底放開(kāi),中編辦、法制辦、商務(wù)部、財(cái)政部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)督局、衛(wèi)生部、國(guó)資委、工信部等十個(gè)部委都同意。當(dāng)時(shí),發(fā)改委四個(gè)司局也都會(huì)簽通過(guò),只等發(fā)改委主任會(huì)通過(guò)后上報(bào)。

　　中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人形容當(dāng)時(shí)“危機(jī)可想而知”,“想要阻止難度可想而知”,“在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻,我們沒(méi)有放棄,本著對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)行業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度,堅(jiān)定信念,只要發(fā)改委沒(méi)報(bào)上去,國(guó)務(wù)院沒(méi)下文,我們就繼續(xù)向領(lǐng)導(dǎo)反映。2010年7月,方案暫緩?！?/p>

　　“反對(duì)改革的理由,總是說(shuō)食鹽專營(yíng)事關(guān)食品安全,事關(guān)人民健康和安全,要慎重。”陳國(guó)衛(wèi)回憶道,食鹽安全成為鹽業(yè)體制改革反對(duì)者的“利器”,2002年其分管鹽業(yè)改革幾乎要突破時(shí),反對(duì)者向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“上書”,食鹽專營(yíng)制度一旦放開(kāi),對(duì)普及加碘鹽的工作會(huì)造成“毀滅性打擊”。

　　廣東經(jīng)驗(yàn)

　　廣東政企分開(kāi)三年后因碘鹽覆蓋率下降被迫政企合一,監(jiān)管沒(méi)跟上和一省突進(jìn)難引反思

　　2003年廣東省政府機(jī)構(gòu)改革,決定撤銷省食鹽專賣局,鹽業(yè)行政管理職能劃給省經(jīng)貿(mào)委,實(shí)行政企分開(kāi)。2004年,這一措施開(kāi)始實(shí)施,但實(shí)施三年后,2007年經(jīng)省政府同意,省鹽業(yè)總公司又加掛省鹽務(wù)局牌子,承擔(dān)鹽業(yè)行政管理和執(zhí)法職能。

　　一位持續(xù)觀察這次改革的知情人士告訴記者,當(dāng)時(shí)在實(shí)施一段時(shí)間的政企分開(kāi)后,又重新實(shí)施政企合一,最重要的原因就是廣東省內(nèi)碘鹽覆蓋率下降得很厲害?！皼](méi)改革前,廣東碘鹽覆蓋率排在全國(guó)前列,而改革后逐漸下降,降到了全國(guó)倒數(shù)第四。”

　　但上述知情人士強(qiáng)調(diào),這并不能說(shuō)明政企分開(kāi)就不好,而政企合一就好?！爱?dāng)時(shí)政企分開(kāi),有點(diǎn)為了分開(kāi)而分開(kāi),配套的改革設(shè)施并沒(méi)有跟上,導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題?！?當(dāng)時(shí)的媒體報(bào)道稱,這是因?yàn)椤安糠值厥杏捎趫?zhí)法力量不足或由于鹽業(yè)體制改革未能到位,職責(zé)未能落實(shí),對(duì)食鹽市場(chǎng)的監(jiān)管力度不夠,對(duì)走私鹽的打擊查處力度不夠?！?/p>

　　陳國(guó)衛(wèi)告訴記者,廣東當(dāng)時(shí)實(shí)施改革前,主導(dǎo)改革的有關(guān)負(fù)責(zé)人曾和他交流看法,當(dāng)時(shí)他擔(dān)心也會(huì)夭折,“因?yàn)樵趯I(yíng)條件下,加上反對(duì)改革的人的一貫做法,很難一省突進(jìn)。”

　　2010年12月,省鹽業(yè)總公司改制登記為廣東省鹽業(yè)集團(tuán)有限公司。對(duì)于這一次政企分開(kāi)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),省鹽業(yè)集團(tuán)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,“政企分開(kāi)還是政企合一,都有其政策取向方面的考慮,省鹽業(yè)集團(tuán)是政策執(zhí)行者,一直支持、擁護(hù)鹽業(yè)體制改革。”

　　該負(fù)責(zé)人還說(shuō),任何一種政策,必然會(huì)有利也會(huì)有弊,關(guān)鍵是看怎么去衡量。他認(rèn)為,與大多數(shù)行業(yè)以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和提高行業(yè)效率為主要目標(biāo)不同,鹽業(yè)改革發(fā)展的首要目標(biāo)是提高碘鹽覆蓋率,其次才是提高行業(yè)生產(chǎn)效率?！跋馊狈Σ∫饬x重大,食鹽以及鹽業(yè)首要目標(biāo)將始終是確保合格碘鹽供應(yīng)和確保碘鹽覆蓋率達(dá)到95%以上。因此,無(wú)論鹽業(yè)體制如何改革,碘鹽覆蓋率下降是我們必須防范的首要風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

　　目前國(guó)內(nèi)食鹽產(chǎn)能大于消費(fèi),放開(kāi)食鹽專營(yíng),雖然激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能使眾多食鹽生產(chǎn)廠商推出更多質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品,但對(duì)消費(fèi)者而言也并不一定意味著降價(jià)。如以自我利益最大化為主旨的生產(chǎn)廠商經(jīng)營(yíng)偏遠(yuǎn)市場(chǎng)時(shí),受高昂的物流成本和碘鹽購(gòu)進(jìn)成本左右,以及人工費(fèi)、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)等其他費(fèi)用的限制,偏遠(yuǎn)地區(qū)消費(fèi)者付出的成本有可能更高。

　　陳國(guó)衛(wèi)認(rèn)為,放開(kāi)后鹽價(jià)會(huì)有波動(dòng),但絕不會(huì)大幅上漲,而在放開(kāi)初期,食鹽價(jià)格有可能會(huì)下降。“在眾多壟斷行業(yè)中,食鹽體制的改革并不復(fù)雜,也是最沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)、改革設(shè)計(jì)方案技術(shù)含量最低的。所謂放開(kāi)專營(yíng)會(huì)出現(xiàn)食品問(wèn)題,完全是聳人聽(tīng)聞,嚇唬人的?！?/p>

來(lái)源：羊城晚報(bào)

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