宅基地制度是我國土地制度的一項獨(dú)特制度安排，既是農(nóng)民住房保障制度的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民集體成員權(quán)利的體現(xiàn)。宅基地改革絕不是向社會公眾開放、讓城里人下鄉(xiāng)去買房置地，也不是要改變土地規(guī)劃和用途管制，在農(nóng)村搞大規(guī)模非農(nóng)開發(fā)或商品房建設(shè)。
近一段時間，關(guān)于放活農(nóng)村土地市場的討論很熱。有觀點(diǎn)提出，農(nóng)村土地市場再放開些，也亂不起來。有些人對宅基地的期望是，取消只有農(nóng)村集體組織成員才能享有宅基地的限制，任何人都可以到農(nóng)村去買房置地；對農(nóng)村土地管理的期望是，破除國家的土地利用規(guī)劃和用途管制。筆者認(rèn)為，要警惕對農(nóng)地的不當(dāng)期望，即使放開也要有底線，不能對農(nóng)村宅基地有“非分之想”。
宅基地制度是我國土地制度的一項獨(dú)特制度安排，既是農(nóng)民住房保障制度的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民集體成員權(quán)利的體現(xiàn)。宅基地由符合條件的成員從本集體組織中無償獲得，在其上所建的農(nóng)民住房屬于保障性質(zhì)，不能像商品房一樣不受限制地進(jìn)入市場交易。由于歷史形成的特殊性及其所承載的政治、經(jīng)濟(jì)和社會功能，決定了其復(fù)雜性和敏感度，對其改革需慎之又慎。
當(dāng)前，之所以實(shí)行宅基地制度改革，主要是因為農(nóng)村呈現(xiàn)人(戶籍人口)增、地減趨勢，使得原先“一戶一宅”的宅基地分配難以為繼，出現(xiàn)了大量農(nóng)房常年閑置與部分“農(nóng)二代”宅基地取得困難并存的矛盾。試點(diǎn)的目的，是要探索出既能向集體組織成員提供基本住房保障，又能最大限度節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的制度。宅基地改革絕不是向社會公眾開放、讓城里人下鄉(xiāng)去買房置地，也不是要改變土地規(guī)劃和用途管制，在農(nóng)村搞大規(guī)模非農(nóng)開發(fā)或商品房建設(shè)。
守住底線才能穩(wěn)步向前。農(nóng)村土地上有兩個權(quán)利是只有農(nóng)民才能擁有的：一個是耕地的承包權(quán)，另一個是宅基地的申請權(quán)。新時期，農(nóng)村改革的主線依然是農(nóng)民和土地的關(guān)系，無論怎么改，農(nóng)地改革都要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線?；诖?，今年的中央一號文件要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，同時也明確了不得違規(guī)違法買賣宅基地，要嚴(yán)格實(shí)行土地的用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
無論是宅基地制度改革，還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，中央均強(qiáng)調(diào)要審慎推進(jìn)。自2014年起，包括以上兩項改革的“三塊地”改革在33個縣級單位開展試點(diǎn)。上述試點(diǎn)地區(qū)均明確現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)只能內(nèi)部流轉(zhuǎn)。因試點(diǎn)涉及突破現(xiàn)有法律，上述地區(qū)已經(jīng)全國人大授權(quán)暫停實(shí)施有關(guān)法律條款。但是，在中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)地區(qū)之外，有些地方以“改革”的名義突破了現(xiàn)行法律——建售“小產(chǎn)權(quán)房”、向非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地、未經(jīng)規(guī)劃許可“以租代征”轉(zhuǎn)讓集體土地用于非農(nóng)建設(shè)等。應(yīng)當(dāng)說，這些都是違法行為，不是改革鼓勵或允許的方向。
從國際上看，即便在實(shí)行土地私有制的國家，對農(nóng)村土地的管理也有其特殊性。首先，農(nóng)村土地的利用必須服從規(guī)劃和用途管制，在農(nóng)村不允許隨意搞建設(shè)、搞房地產(chǎn)。其次，除了美洲和大洋洲等新大陸國家外，大多數(shù)國家尤其是亞洲國家的農(nóng)村，對農(nóng)村土地的買賣和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等行為，都要受到村莊傳統(tǒng)組織的約束，并非外人所能隨意支配的。
總體看，我國宅基地制度改革涉及一系列復(fù)雜的制度約束和利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)改革應(yīng)十分慎重、試點(diǎn)先行。現(xiàn)階段如果放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，從短期來看似乎是增加了農(nóng)民的“融資渠道”，但從長遠(yuǎn)看容易對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展埋下隱患。當(dāng)務(wù)之急是要落實(shí)好中央提出的“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，讓閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體、農(nóng)民增收的鮮活資源。實(shí)踐中，各類資本可以租賃閑置農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)。（作者：喬金亮）
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