房地產(chǎn)調(diào)控與土地財(cái)政時(shí)代的到來(lái)

　　在中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給諸要素中，最關(guān)鍵的要素是土地。土地供給的變化直接影響著中國(guó)住宅供應(yīng)的總量，同時(shí)，也決定著住宅供應(yīng)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的價(jià)格結(jié)構(gòu)也隨著土地政策的調(diào)整而改變。我們的住宅建設(shè)分為這樣一些層次：保障性住房和商品房；其中保障性住房又包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等等；而商品房則包括高端物業(yè)和普通住宅。當(dāng)然，在一個(gè)沒(méi)有對(duì)住宅建設(shè)形式進(jìn)行行政干預(yù)的市場(chǎng)中，商品房的這種劃分是沒(méi)有什么必要的。問(wèn)題在于我們的調(diào)控政策設(shè)立了一些優(yōu)先原則，而這些原則就必定會(huì)對(duì)具體各個(gè)層次的價(jià)格結(jié)構(gòu)造成影響。

　　我們今天稱(chēng)之為土地財(cái)政的現(xiàn)象，當(dāng)然是建立在中國(guó)特有的土地產(chǎn)權(quán)制度之上的。按照1982年的《憲法》，我國(guó)的土地均為公有，然后再劃分為國(guó)有土地和集體所有土地。后者不能自行隨意變更用途，只能通過(guò)先轉(zhuǎn)為國(guó)有再出讓的辦法變成住宅、工礦、商服或其他基本建設(shè)用地。而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，土地影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的方面就是其用途的轉(zhuǎn)移。因此，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，我們只有一個(gè)一元的土地產(chǎn)權(quán)制度，政府代表國(guó)家成為土地的供給者和最終用益權(quán)人。

　　在中國(guó)住宅市場(chǎng)改革的早年，土地財(cái)政并沒(méi)有像今天這樣成為一個(gè)顯著的問(wèn)題，也沒(méi)有能給政府帶來(lái)每年數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的收入。從形式上來(lái)說(shuō)，改革初期土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移還帶有很濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，行政命令的劃撥和不公開(kāi)的交易是常態(tài)。當(dāng)然，從政府的角度來(lái)看，這就很容易造成土地收入方面的灰色地帶，改革也就主要以改變這方面的狀況為目標(biāo)。

　　大體上回顧一下2000年以后中國(guó)土地制度和政策的變化，我們可以看出來(lái)，政策總體上是不斷地收緊土地供給。1999年《土地法》的公布，是一個(gè)分界線(xiàn)，此后中國(guó)的土地使用就漸漸地轉(zhuǎn)為在政府的總體規(guī)劃和控制之下。當(dāng)然，政府的政策意圖是要用行政手段調(diào)節(jié)土地供給，以實(shí)現(xiàn)合理地、集約地利用土地。

　　在2004年以前，政策目標(biāo)的主要方向是實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易方式的市場(chǎng)化。具體來(lái)說(shuō)，就是清除過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘留的協(xié)議出讓的不公開(kāi)的轉(zhuǎn)讓方式，代之以公開(kāi)透明的招掛拍式的土地使用權(quán)交易制度。以2001年6月國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的通知》為開(kāi)端，之后又在2002年和2004年連續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，最終是以國(guó)土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合通知的形式，確定了我們今天熟知的“8·31”土地大限。中國(guó)的所有經(jīng)營(yíng)性用地一律采取招掛拍公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。

　　這里我們必須要指明的一點(diǎn)是，學(xué)界和輿論界有一個(gè)一直因襲的普遍觀念，認(rèn)為是招掛拍制度本身造成了今天的巨額土地財(cái)政現(xiàn)實(shí)。這種想法是錯(cuò)誤的，僅僅靠公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式并不能給地方政府帶來(lái)如此龐大的收入。招掛拍的主要作用是消滅了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的灰色地帶，實(shí)現(xiàn)了土地收入歸公。在人們的住房需求給定的條件下，公開(kāi)競(jìng)價(jià)改變的是作為土地供給者的地方政府與作為土地使用者的開(kāi)發(fā)商之間的分配利益格局。它所實(shí)現(xiàn)的是政府的土地賬面形式收入最大化，從而把原來(lái)由開(kāi)發(fā)商和部分官員分潤(rùn)的土地租值，轉(zhuǎn)變?yōu)楣_(kāi)透明的政府財(cái)政收入。

　　根本上說(shuō)，轉(zhuǎn)讓土地所能實(shí)現(xiàn)的總租值，還是由有關(guān)的供求情況決定的。這也是為什么前幾年北京的地方官員指明，即便現(xiàn)在不采用招掛拍制度，即便土地的轉(zhuǎn)讓費(fèi)為零，房?jī)r(jià)還是不會(huì)降下來(lái)。因?yàn)槊磕晖恋毓┙o的數(shù)量就是那么多。而這是與2004年之后土地政策目標(biāo)的方向轉(zhuǎn)變密切相關(guān)的。

　　2004年前后，中國(guó)在與美元掛鉤的匯率制度下，為了守住人民幣與美元的比值，被迫發(fā)行了大量貨幣。而這直接帶來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的井噴。這是讓中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)（價(jià)格）問(wèn)題真正成為受到普遍持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)的開(kāi)端。而中國(guó)的土地政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，也開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)槎糁仆稒C(jī)和控制住房?jī)r(jià)格上漲。以2005年3月的“國(guó)八條”為起始，差不多每一年都會(huì)出臺(tái)土地調(diào)控政策的文件，而其基本宗旨都是一脈相承的?？偨Y(jié)起來(lái)，就是要嚴(yán)格規(guī)范和控制土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)患哟罅Χ缺O(jiān)控土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行情況；優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房用地的供給；加大對(duì)投資性住房消費(fèi)和投機(jī)炒作行為的控制等等。

　　從2005年3月的國(guó)八條到今年1月的“新國(guó)八條”，我們看到的是同樣的精神和目標(biāo)的一再重申和加強(qiáng)。當(dāng)然，對(duì)于土地供給總量，政策一直是在嚴(yán)格地加以控制。其主要原因當(dāng)然是我國(guó)所執(zhí)行的全世界最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度。我們暫不討論耕地保護(hù)本身的利弊，僅就其現(xiàn)實(shí)影響來(lái)說(shuō)，它的確大大限制了我國(guó)土地供給，尤其是住房用地的增加。國(guó)土資源部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)GDP增長(zhǎng)迅猛的2005-2009年這五年間，每年住宅用土地的新增供給總量幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的增加。這顯然是與大步前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程極不相稱(chēng)的。加上我們的優(yōu)先保障政策，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房就占去了相當(dāng)一部分土地，這就讓商品房的土地供給變得更加有限。而優(yōu)先發(fā)展普通商品房的政策，也讓高端物業(yè)增長(zhǎng)受到更嚴(yán)格的管控，我們所看到的各地高檔商品房頻出“天價(jià)樓盤(pán)”，也就不足為奇了。

　　2005年之后的土地政策方向轉(zhuǎn)變，其初衷是通過(guò)嚴(yán)控土地供給來(lái)打擊“不良”土地開(kāi)發(fā)商，減少他們土地囤積和投機(jī)的機(jī)會(huì)。當(dāng)初很多人都在為這一政策歡呼。但是無(wú)論是經(jīng)濟(jì)理論還是幾年來(lái)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況，都告訴我們這種想法是多么天真。人們這次同樣用自己的行為否定了自己的錯(cuò)誤觀念和期望。供不應(yīng)求的現(xiàn)狀讓人們?cè)缭绲匦盐蜻^(guò)來(lái)，投入到對(duì)越買(mǎi)越漲的商品房的追逐之中（貨幣供給增加也是一個(gè)重要的推動(dòng)）。當(dāng)然，正是根源于住宅價(jià)格的這種高速上漲，再借助招掛拍制度，各地方政府得以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，將其轉(zhuǎn)讓土地的收入最大化，也就是充分地蠶食由房?jī)r(jià)上漲所帶來(lái)的新增加的土地租值。2010年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了2.9萬(wàn)億元的土地財(cái)政收入，超出預(yù)算113%。這都是住宅用地總量控制和房?jī)r(jià)上漲的功勞。切記不要以為是成本決定價(jià)格，要知道，今年在擴(kuò)大了土地供給的情況下，上半年地方土地財(cái)政收入反而是大幅減少了呢！

來(lái)源：中華建筑報(bào) 作者：孟祥妲

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