有效土地制度改革可降低房地產(chǎn)泡沫

　　陶然，2002年畢業(yè)于美國芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系，獲經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位?，F(xiàn)為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，同時還是中國公共經(jīng)濟與治理研究中心主任，布魯金斯學(xué)會外交政策項目非常駐資深研究員。研究專注于與中國正在進行中的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相關(guān)的多個領(lǐng)域。他近年來的研究集中在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中高增長的政治經(jīng)濟學(xué)、中國城市化過程中的土地和戶籍制度改革、農(nóng)村發(fā)展，地方治理及公共財政等領(lǐng)域。

　　按國家統(tǒng)計局2012年1月的數(shù)據(jù)，在中國現(xiàn)在約13.47億人口中，城鎮(zhèn)人口達到6.9億。而城鎮(zhèn)戶籍人口約3.7億，換言之，有3.2億農(nóng)村戶籍人口已在城鎮(zhèn)工作、居住，但絕大部分未獲得城鎮(zhèn)戶籍。人口專家預(yù)測，2030年中國人口將達14.5億左右，即使按照67%的城市化率的低線，城鎮(zhèn)落戶人口應(yīng)達到10億左右，即未來將增加3億多城市人口及相應(yīng)住房需求。

　　住房不一定由政府提供

　　在城市房價泡沫化而絕大部分農(nóng)村遷移人口收入較低的情況下，人口城市化中的住房需要無法充分轉(zhuǎn)化為有效的市場需求。但也正是如此，如果能夠通過有效的土地制度改革來逐漸降低房地產(chǎn)泡沫，并配合地方財政與戶籍制度改革，就可以通過房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展讓經(jīng)濟中的過高流動性被資本化，在逐漸緩解房地產(chǎn)泡沫的同時，切實釋放新增城市化人口的住房消費潛力，切實實現(xiàn)人口城市化與空間城市化的同步，并讓中國的城市化真正推動中長期經(jīng)濟可持續(xù)地增長。

　　在房價高企的情況下，中央政府似乎傾向于推進建設(shè)一個廣泛覆蓋的保障性住房體系來解決問題。應(yīng)該說，在當(dāng)前房價超過大多數(shù)城市化過程中新增家庭支付能力的背景下，適當(dāng)增加保障性住房的供應(yīng)確有一定必要。在當(dāng)前，“可支付住房”這個概念，廣義上可以指由各種主體提供的，用于解決中低收入人群基本居住問題的住房，它當(dāng)然包括地方政府或非營利組織，以解決中低收入家庭負(fù)擔(dān)不起租用和購買住房費用的問題為目標(biāo)、通過行政手段干預(yù)住房市場而供給的廉價住房，但它并不必然意味著一定要由政府直接或間接來提供住房保障；更廣義地說，如果市場可以為大多數(shù)中低收入者提供他們可以租住或購買得起，而且基本體面的住房條件，那么，住房可支付性就得到了較好的解決。

　　以商品房房價很高的珠三角為例，珠三角除了40%-50%外來流動人口主要是農(nóng)民工的居住方式是依附性居住在企業(yè)宿舍或干脆在工作場所居住。剩下的超過40%的流動人口都居住在以城中村、城郊村為主體的租賃房中，雖然由于這些地方大都是違章建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，導(dǎo)致大部分地段基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都不到位，但對于外來人口而言，這些城中村、城郊村由本地農(nóng)民蓋的房子比較有效地解決了他們的住房問題，而且?guī)椭麄儗崿F(xiàn)了家庭的團聚。

　　改革應(yīng)借鑒“增值溢價捕獲”

　　城中村與城郊村在中國城市化過程中發(fā)揮了非常積極的作用，不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了其可支付得起的住房，也為城市化擴張過程中的失地農(nóng)民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補了政府低價征地而對其生活造成的困難。

　　在中國城市化過程中，房價過高的一個根本制度原因是城市政府作為本地供地單一主體壟斷供地，過少供地。因此，解決中低收入群體、尤其是新增城市化人口住房問題的一個選擇，是在政府建設(shè)少量保障性住房或提供租金補貼給少數(shù)最低收入人群使其“居有定所”的同時，逐步放開以宅基地為主體的城郊村、城中村的集體建設(shè)用地入市，讓本地的農(nóng)民給外來的農(nóng)民工和其他城市中低收入群體蓋房子。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，就應(yīng)當(dāng)賦予城郊村、城中村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的權(quán)利。

　　土地制度改革的關(guān)鍵是允許城市內(nèi)部和周圍“城中村”、“城郊村”的農(nóng)民，以及農(nóng)村集體參與城市出租房乃至商品房開發(fā)。實際上，在規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和政府稅收到位的情況下，允許作為外來流動人口輸入地的發(fā)達地區(qū)城市的城中村、城郊村的農(nóng)民給外來流動人口蓋房子，將大大有助于戶籍制度改革切實實現(xiàn)突破。一旦流動人口住房問題通過這種方式得到解決，再在改造后的城中村地段配套建設(shè)一些為外來人口子女服務(wù)的公立學(xué)校，戶籍改革就實現(xiàn)了有效突破。

　　實際上，未來中國的城市土地與住房制度改革中，完全可以借鑒國際上的“增值溢價捕獲”的理論和實踐。來實現(xiàn)土地與房地產(chǎn)開發(fā)過程中的有效“公私協(xié)作”?！霸鲋狄鐑r捕獲”的主旨，是捕獲土地價值上漲中得益于公共投資的那一部分，并將其再用于公共服務(wù)的提供。比如，許多土地方面的政策工具，包括源于瑞典，傳播到新加坡、香港的土地儲備制度，本身就是捕獲土地升值收益用以支撐“政府住房福利”的政策；再如發(fā)軔于德國、傳播到日本的土地重劃，這兩個國家的城市能夠快速從二戰(zhàn)的一片廢墟下崛起，也是這類自我籌資的土地政策工具發(fā)揮了巨大的作用。臺灣地區(qū)進行的“區(qū)段征收”、“市地重劃”經(jīng)驗也表明，這些措施可以繞過政府土地開發(fā)過程中“公共利益”的糾纏不清和“公正補償”的要價難題，捕獲的土地增值收益可以直接用于公共服務(wù)的均等化改革，并通過市場機制來有效解決流動人口的居住問題；土地權(quán)利人亦可獲得原地補償，享有公共設(shè)施完善、土地增值等多重開發(fā)利益，減小其對開發(fā)的抵觸，降低改革的成本，公私各蒙其利。

　　產(chǎn)權(quán)改革為收入分配提供突破口

　　基于中國大陸城市土地公有的基礎(chǔ)，完全可以超越臺灣，更好地追求孫中山“平均地權(quán)”、“天下大同”的理想。至少在現(xiàn)有“征收-出讓”模式之外，走出另一條產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新基礎(chǔ)上配套的財稅體制改革土地增值稅和物業(yè)稅，則可以為長遠(yuǎn)的收入分配、公共服務(wù)等社會建設(shè)提供一個突破口。

　　其基本的經(jīng)濟原理可通過以下簡例說明：假設(shè)某個地塊的城中村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。政府在城中村改造過程中，可以直接與村集體以及村民進行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式之后，要求對方以繳納部分土地如45畝方式支持整個“自主重劃”項目。在政府拿走的45畝土地中，可用30畝土地用作城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下15畝公開拍賣以償還基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)費用。而原有土地權(quán)利人雖然放棄了45畝土地，但其剩余55畝土地可獲得確權(quán)承認(rèn)如轉(zhuǎn)為國有大產(chǎn)權(quán)，開發(fā)價值也高于未改造前的全部土地價值。比如該城中村中村民可在55畝土地上連片重新規(guī)劃、建設(shè)容積率更高的出租屋，然后在200戶農(nóng)民之間分配，每戶就可能獲得10余套甚至幾十套出租屋，農(nóng)民獲得了可以形成未來穩(wěn)定收入的資產(chǎn)。

　　從以上簡例可以推演出一個聯(lián)動改革方案，操作步驟如下：

　　首先，在法律制度與政策處理上，可以將城中村的土地以“報征”的形式轉(zhuǎn)為國有。不同于一般的征收，農(nóng)民既不需要擔(dān)心這部分土地除了“抵費地”那部分之外政府會另行批租給別人，政府也無需向村民支付征地費用。

　　其次，在開發(fā)方式與融資模式上，對村民保有的那部分土地，發(fā)放國有土地使用權(quán)證，然后村民就可以組織起來獲得銀行土地抵押貸款，或引入社會資本，以房地產(chǎn)投資信托或私募基金的形式進行合作開發(fā)，建設(shè)住宅與商業(yè)地產(chǎn)。這樣一方面解決了目前村集體建設(shè)用地開發(fā)難以獲得銀行貸款支持的局面，并將先前投機于需求面的資本引導(dǎo)進入增加供給；另一方面，基于信托等形式的不動產(chǎn)證券化，還可以緩解城中村超過政府承認(rèn)層數(shù)之外那部分“違章建筑”的認(rèn)定和補償難題，在合法面積予以實物補償之外，其他“搶搭搶建”的部分讓權(quán)利主體之前在股份上自行討價還價。

　　第三，在其中一些城中村地段，政府完全可以通過確權(quán)轉(zhuǎn)性方面的技術(shù)性處理，約束改造后的房屋一定時間內(nèi)不能作為商品房售賣，而只能作為面向不同層次群體的出租房。這樣就可以在政府保留一定控制的基礎(chǔ)上，通過市場機制、而不是政府提供的方式，有效地解決城市低收入人口和外來流動人口的居住問題。一旦這種改造模式可以在政府認(rèn)可的一些城中村推廣，城市出租房的供給就會增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供應(yīng)廉租房的房租水平。地方政府也就未必需要再大規(guī)模地進行廉租房或者公租房建設(shè)了。

　　第四，對改造后的城中村，特別是以出租房為主容納外來人口居住的城中村地段，政府可以考慮建立公立學(xué)校接受外來人口子女入學(xué)。在通過上述機制解決外來人口住房問題和子女教育問題后，戶籍制度改革就完成了實質(zhì)性突破。涉及宅基地過分狹小必須連片建設(shè)的，可以通過交換合作大尺度重建，并藉此機會方便地完成確權(quán)，并通過釋放容積率實施立體分區(qū)或立體重劃。

　　最后，以上通盤考慮的制度改革創(chuàng)新，其價值更在于為長遠(yuǎn)的地方財稅制度、公共服務(wù)乃至十二五規(guī)劃強調(diào)的“社會建設(shè)”提供突破口。在城中村改造過程中，政府可以抽取一些與土地開發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè)相關(guān)的稅費，如房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅；而如果最終允許農(nóng)民在留用土地上所開發(fā)的住宅轉(zhuǎn)為“大產(chǎn)權(quán)”，地方政府可以征收出租屋管理費、土地增值稅以及物業(yè)稅；此時的城中村村民，由于擁有多套合法房產(chǎn)并收取租金，財產(chǎn)價值升值后在繳稅方面也會相對配合。

　　增加新稅種有必要減少其他稅負(fù)

　　這里需要特別強調(diào)引入集體建設(shè)用地入市并開征相關(guān)土地稅收對中國實現(xiàn)地方稅制漸進轉(zhuǎn)型的重要性。在當(dāng)前階段，要解決房地產(chǎn)市場泡沫化的問題，推進房地產(chǎn)稅的改革，對存量房地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅確有必要。它不僅對抑制短期房價過快增長有一定作用，而且有助于從中長期扭轉(zhuǎn)地方政府依賴以土地出讓金，尤其是商住用地出讓金來搞基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的不利局面。

　　但問題在于，城市居民家庭中擁有超過2套及以上住房的比例仍然不高，因此，物業(yè)稅要能夠切實收上來，一個關(guān)鍵，還是通過土地制度改革，使得部分城中村與城郊村居民可以自己蓋或合作蓋多套房用于出租，并抽取物業(yè)稅。當(dāng)然，如果村民直接出讓土地給開發(fā)商，政府雖然難以抽取物業(yè)稅，但還是可以抽取土地增值稅。此外，逐步放開集體建設(shè)用地入市所推動的建筑和房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展本身就可以給政府帶來很多營業(yè)稅；而且，在城中村和城郊村改造過程中，政府可以考慮在符合一定的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施條件的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體建設(shè)用地從集體轉(zhuǎn)為國有，但這個過程可以要求集體補繳一定的土地出讓金，但同時政府也將開發(fā)權(quán)直接轉(zhuǎn)移給原土地所有者，小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)。上述多種措施結(jié)合，就既保證了地方政府的財政收入不減少，同時還可以增加市場中的流通土地，降低開發(fā)商購買土地成本，從而達到降低房價、促進增長、實現(xiàn)人口完全城市化的多贏效果。

　　必須指出，地方政府在逐步建立了穩(wěn)定的、以存量房產(chǎn)價值為稅基的物業(yè)稅后，應(yīng)該也必須逐漸從目前的土地出讓模式中淡出。中國的宏觀稅負(fù)總體水平已經(jīng)不低，增加新稅種的同時有必要相應(yīng)地減少其他稅負(fù)，特別是減少土地征用出讓過程中對原土地權(quán)利人實征的稅負(fù)，才能確?？傮w稅負(fù)水平不過高、才能防止政府與民爭利。這就意味著，目前的土地征用出讓體制必須進行重大調(diào)整。對包括工業(yè)和商住用地在內(nèi)的非公益性用地，應(yīng)該直接引入用地者和原土地權(quán)利人大部分是城中村與城郊村農(nóng)民直接進行用地談判的機制。當(dāng)然，一旦這種談判機制被引入，政府完全可以對入市的農(nóng)村建設(shè)用地征收相應(yīng)的、甚至是累進的土地增值稅。

　　上述土地—戶籍—財稅改革的突破口，是城中村和城郊村的集體建設(shè)用地入市。這個事情現(xiàn)在就開始做，而且同時進行配套財稅體制改革，可以大大降低地方政府對這類改革的阻力。近兩年來，隨著中央房地產(chǎn)調(diào)控加大力度，目前地方政府的土地財政模式已經(jīng)難以為繼。如果中央政府能夠下決心，在符合規(guī)劃、符合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與建筑質(zhì)量要求的情況下，逐漸地放開城市郊區(qū)或城中村的集體建設(shè)用地入市，準(zhǔn)許農(nóng)民自主建房，或允許村民直接與房地產(chǎn)開發(fā)商進行土地出讓談判，并配合稅制改革，則完全可以避免目前房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致的經(jīng)濟下滑、地方債務(wù)風(fēng)險加大等諸多問題。這樣的改革，能夠在逐漸消除房地產(chǎn)泡沫的同時，實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，同時真正實現(xiàn)人口完全城市化，并為中國短期乃至中長期的經(jīng)濟發(fā)展帶來新的強勁增長點。

　　
來源：南方都市報

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