集體土地征收立法的現(xiàn)實困境

　　上月底，一部民間版《集體土地征收補償條例》出爐，讓公眾的目光重又聚焦到農(nóng)村集體土地的征收立法上來（見本報8月28日報道）。法律界和農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)界人士認為，這部條例的出臺，對消除農(nóng)村集體土地征收中的“灰色操作”，平衡各方利益，制衡政府在其中的“擅自作為”，都具有重要而迫切的意義。

　　一方面是民間呼喚條例出臺的熱情高漲，一方面卻是這部條例無法逾越的現(xiàn)實鴻溝。專家認為，現(xiàn)行《土地管理法》作為上位法雖經(jīng)多次修改，仍然存在多處與條例不相適應(yīng)的矛盾條款，條例的最終出臺和發(fā)揮作用，還需要在法律上理順關(guān)系。

　　國務(wù)院來人

　　在王優(yōu)銀律師近期代理的多起征地糾紛中，國務(wù)院均派人前往當?shù)卣{(diào)查，這在以前是很少見的北京律師王優(yōu)銀最早察覺“最高層面”對農(nóng)村集體土地征收糾紛的態(tài)度變化，是從他代理的一起征地案件開始的。

　　張力（化名）是福建省福州市晉安區(qū)的一名普通居民，他的三層小樓建于1979年，2007年被福建省政府征收，用于建設(shè)一個商業(yè)開發(fā)項目。因認為補償標準過低，去年11月，張力與福建省政府打起行政訴訟官司。案件審理過程中，他才從對方提交的答辯材料中，第一次看到了自家房屋所在土地被征收的批復(fù)文件。

　　被判敗訴后，今年1月31日，張力向福建省政府提起行政復(fù)議，對方最終裁定維持自身之前做出的征地批復(fù)。

　　在當?shù)氐乃痉ň葷緩揭呀?jīng)走到盡頭，官司再往上打，就是國務(wù)院了。今年3月，身為張力代理人的王優(yōu)銀向國務(wù)院提出裁決申請，請求撤銷福建省政府做出的征地批復(fù)。

　　申請書發(fā)出后，王優(yōu)銀并沒有抱太大希望。作為一個專打行政訴訟和拆遷官司的律師，他之前代理過多起征地案件，也向國務(wù)院提出過裁決申請。根據(jù)以往經(jīng)驗，申請書一般都遲遲沒有下文。如果再發(fā)一次申請催促，對方才會給當事人一個通知，一般都是維持原來的行政行為。在他代理的案子里，得到回復(fù)的只有不到十分之一。

　　對于被征地農(nóng)民來說，國務(wù)院不但代表著“最高政府”，也意味著案件的最終裁決。

　　但是這次的情況出乎王優(yōu)銀的意料，申請不但有了回復(fù)，國務(wù)院還派人來到福州，就此事召開聽證會。今年7月11日，國務(wù)院工作人員組織聽證會，聽取了申請人張力的意見、被申請人福建省政府的答辯，雙方還進行了質(zhì)證。聽證會后，國務(wù)院工作人員雖未明確是否撤銷原來的征地決定，但表態(tài)相關(guān)征地行為存在問題，建議地方政府與被征地人進行協(xié)調(diào)。

　　“國務(wù)院派人到地方進行調(diào)查，并責(zé)令地方政府協(xié)調(diào)，這在以往的征地糾紛中是很少見的。”王優(yōu)銀說，今年上半年他代理了福建和安徽的5起征地案件，都向國務(wù)院法制辦提出了裁決申請，國務(wù)院均派人到了當?shù)兀佑|了當事人并開了聽證會，有的會在聽證會后當面讓地方政府協(xié)調(diào)解決，有的開完會沒有表態(tài)，但會后地方政府自稱“接到國務(wù)院指示”，主動來找當事人協(xié)調(diào)。王優(yōu)銀發(fā)現(xiàn)，只要是國務(wù)院派人出面調(diào)查的，基本都是地方政府做法有問題的案子。

　　王優(yōu)銀認為，這種變化是一個積極信號，“國務(wù)院從幕后走到臺前，幫助老百姓解決問題，應(yīng)該跟《集體土地征收補償條例》要出臺的信息有關(guān)?！狈山缛耸客茰y，這應(yīng)該是國務(wù)院為擬定草案所做的準備。

　　何為公共利益

　　條例的一個重點內(nèi)容是要對征地范圍進行界定。在立法建議稿中，律師們?nèi)Χㄖ挥?類項目可以征收土地積極的信號還包括坊間傳出的修法進展，來自國土資源部內(nèi)部會議的消息顯示，該部已經(jīng)完成對《集體土地征收補償條例》草案的修訂，并報送至國務(wù)院法制辦。按照程序，國務(wù)院下一步將把條例提交全國人大常委會審議通過，而后正式發(fā)布。

　　有消息稱，條例的重點之一就是征地范圍的界定。雖然我國現(xiàn)行法律將土地分為農(nóng)村集體土地和城市國有土地兩種性質(zhì)，規(guī)定農(nóng)村集體土地不能買賣、也不能進行非農(nóng)建設(shè)，但國家為了公共利益可以強制性將土地收歸國有。于是在實際操作中，各級政府只要強制性將農(nóng)村集體土地變?yōu)閲型恋?，就有?quán)將其在國有土地市場交易，用于各種非農(nóng)建設(shè)，獲取高額地價收入，公共利益的邊界往往被無限擴大，幾乎所有建設(shè)項目都可辦理土地征收。隨著城市化進程中建設(shè)用地需求的增加，農(nóng)民抵制征地產(chǎn)生的沖突日益升級，各地因此釀出不少“血拆”事件。

　　在王優(yōu)銀等20位律師8月27日向國務(wù)院法制辦遞交的《集體土地征收補償條例立法建議稿》中，他們將“國防和外交的需要”等六類項目列為出于公共利益可以征收的土地。建議稿同時提出，被征收人或者其他利害關(guān)系人如果對征收目的是否出于公共利益有異議，可向法院提起訴訟，法院應(yīng)當對建設(shè)項目是否涉及公共利益進行審查。

　　王優(yōu)銀解釋說，在實踐中很多地方為了進行商業(yè)開發(fā)，打著公共利益的幌子進行征地，由于未確定具體用地項目，很難核實征地行為是否為了公共利益，他們擬定上述規(guī)定，要求嚴禁未確定具體建設(shè)項目即對集體土地進行征收，正是為了防止“公共利益”的范圍被任意擴大。

　　曾參與國務(wù)院《國有土地上房屋征收和補償條例》草案座談的北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，可以在法律上開辟另一條途徑，通過不同的交易方式來區(qū)分用地目的，具有強制性的征收只針對公益性用地，是行政行為；非公益用地可通過交易獲得，是民事性質(zhì)的行為。

　　姜明安說，按照我國傳統(tǒng)的土地管理模式，在用地人需要使用農(nóng)村和城市郊區(qū)的集體土地時，無論是進行公益性建設(shè)還是進行經(jīng)營性建設(shè)，都無需與土地所有權(quán)人進行市場交易，一律由政府向農(nóng)民征收土地，政府通過征收將集體土地變?yōu)閲型恋?，然后用地人通過向政府交付土地有償使用費，或者由政府無償劃撥取得土地使用權(quán)。這種土地管理制度不但嚴重侵害土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，而且使土地壟斷在地方政府手中，導(dǎo)致官商勾結(jié)和腐敗現(xiàn)象。

　　姜明安建議在《集體土地征收補償條例》草案中，應(yīng)該明確公共利益適用征收，非公共利益適用交易，并制定相應(yīng)的土地交易法等配套法律。

　　補償標準之爭

　　有專家指出，改革的方向是發(fā)展土地市場，地方政府不能把發(fā)展建立在爭奪土地、犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上

　　此外，補償標準也是《集體土地征收補償條例》中廣受關(guān)注的焦點。姜明安提出，征收補償?shù)耐緩綉?yīng)該是多元化的，包括交易的支付也可以有多種途徑，現(xiàn)在的補償方式是政府用土地，給農(nóng)民貨幣補償，對于能夠運營的土地，如果農(nóng)民可以用集體土地入股，就可以保證子孫后代的持續(xù)性收益，而不僅僅是保證三五年。在補償原則上，應(yīng)該包

　　括對被征收人房屋建筑物的一并補償，保證被征收人的基本生活條件。

　　在目前征地補償?shù)姆峙渲校胤秸３Ｔ谄渲邪缪萘伺c農(nóng)民對立談判的角色。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所原所長張曉山認為，民間版《集體土地征收補償條例》提出，除去征收拍賣必要費用外，土地出讓金的95%交還被征收土地的村集體進行分配，這個提法雖好，但目前征地補償?shù)膯栴}還要根據(jù)《土地管理法》來執(zhí)行，因此很難行得通。

　　張曉山說，雖然目前看文件的提法是確保農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)，但是補償?shù)姆峙渥罱K涉及到一個大的利益格局：農(nóng)民和政府、地方政府和開發(fā)商之間的利益分配。很多情況下是村干部和開發(fā)商、地方政府結(jié)成一個同盟，而農(nóng)民被蒙在鼓里。村集體的干部本身是村民的代表，應(yīng)該是村民的代理人，卻往往成了村民的“主人”，使原來的集體經(jīng)濟在很多情況下變成了“干部經(jīng)濟”。所以涉及集體經(jīng)濟中的補償分配，必須保證真正能監(jiān)督干部的行為、監(jiān)督集體經(jīng)濟資產(chǎn)的使用，關(guān)鍵是需要建立一個有效的制衡機制，能夠保證村干部又是村民的帶頭人，但權(quán)力又受到制約。

　　地方政府與開發(fā)商利益上站到一起，從根本上是土地財政在起作用。國土資源部法律中心專家咨詢委員會主任、中國政法大學(xué)教授王衛(wèi)國表示，集體土地征收制度未來的改革方向應(yīng)當是限制土地財政，發(fā)展土地市場，地方政府不能繼續(xù)依賴于土地財政和土地壟斷模式，把發(fā)展建立在爭奪土地、犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，而是要在互利共贏的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民參與開發(fā)、受益于開發(fā)，政府則通過稅收、產(chǎn)業(yè)振興和增加就業(yè)來間接受益。

　　與上位法的矛盾

　　專家稱如果《土地管理法》不先行修改，出臺的條例有可能造成“一搞就違法”的情況不過在學(xué)界人士看來，《集體土地征收補償條例》的出臺仍存在法律框架下的難題。張曉山認為，這個條例首先存在一個立法目的和立法依據(jù)的問題，我國的《土地管理法》從頒布到現(xiàn)在已經(jīng)有較長時間，實踐證明有些條款已經(jīng)不適宜現(xiàn)在的形勢。而要依據(jù)這個《土地管理法》來制定《集體土地征收補償條例》，顯然會存在一些矛盾和問題，如果《土地管理法》不改，出臺條例恐怕很難理順關(guān)系。

　　張曉山認為，從邏輯和法理上來講，先對《土地管理法》進行修訂，在此基礎(chǔ)上再出臺《集體土地征收補償條例》可能有比較好的效果，這是一個上位法和其他法律之間關(guān)系的問題。

　　《集體土地征收補償條例》作為一部行政法規(guī)，位階是否足夠高也是爭議的一個焦點。姜明安說，按照《立法法》第八條第六項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收必須制定法律。《立法法》同時規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，也需要通過制定法律來解決，從這兩條來看，對集體土地征收只制定條例是不行的。雖然全國人大及其常務(wù)委員會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院，可以根據(jù)實際需要對其中的部分事項先行制定行政法規(guī)，但是仍然需要以《土地管理法》為依據(jù)，而兩者之間的矛盾極易造成“一搞就違法”的情況，因此《土地管理法》的修訂必須先行完成。

來源：京華時報

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