我國(guó)住房制度改革歷程回顧

　　閱讀要點(diǎn)提示：住房是人類最基本的需求之一，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)住房改革至今已經(jīng)取得了一定成績(jī)，當(dāng)然也積累了不少矛盾?；仡櫡治鑫覈?guó)住房制度改革歷程及其政策調(diào)整軌跡，有助于了解我國(guó)宏觀調(diào)控的政策走向，為我國(guó)住房制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)提供積極的借鑒意義。

　　住房制度改革的四個(gè)階段

　　新中國(guó)成立之初，我國(guó)實(shí)施“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度。城鎮(zhèn)居民的住房主要由所在單位解決，各級(jí)政府和單位統(tǒng)一按照國(guó)家的基本建設(shè)投資計(jì)劃進(jìn)行住房建設(shè)，住房建設(shè)資金的來(lái)源90％主要靠政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利。應(yīng)該說(shuō)，這種制度模式在當(dāng)時(shí)較低水平的消費(fèi)層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　　1958年到1977年的20年里，我國(guó)一直實(shí)行這一住房制度，但是在這段時(shí)間里，我國(guó)政府堅(jiān)持以發(fā)展生產(chǎn)為先，住房基本建設(shè)投資規(guī)模逐年削減，因此，住房供給不足也不斷顯現(xiàn)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

　　1978年鄧小平提出了關(guān)于房改的問(wèn)題，由此開啟了我國(guó)住房制度改革之路。

　?。ㄒ唬?978年—1993年住房實(shí)物分配制度改革階段

　　由于福利分房制度逐漸暴露出的問(wèn)題以及住房供給不足矛盾的突出，促使我國(guó)政府必須尋求解決途徑。1978年—1993年的15年是我國(guó)福利分房制度改革不斷探索和發(fā)展的階段，具體可以分為兩個(gè)階段：

　　第一階段是福利分房制度改革探索階段（1978－1985年）。在這一階段里，我國(guó)政府進(jìn)行了公房出售和補(bǔ)貼出售住房試點(diǎn)，為住房制度改革進(jìn)行了多種形式的嘗試和創(chuàng)新，積累有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　1978年，鄧小平同志提出解決住房問(wèn)題的政策能不能寬一點(diǎn)的想法，

　　1979年原國(guó)家城市建設(shè)總局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室制定了關(guān)于用僑匯購(gòu)買和建設(shè)住宅的暫行辦法，鼓勵(lì)華僑、歸僑和僑眷用僑匯購(gòu)買和建設(shè)住宅；并且規(guī)定所有權(quán)和使用權(quán)歸自己，國(guó)家依法給予保護(hù)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這個(gè)暫行規(guī)定是住房商品化的萌芽。同年我國(guó)政府探索把住宅出售給職工，原國(guó)家城市建設(shè)總局選擇南寧、柳州、桂林、梧州和西安五個(gè)城市進(jìn)行增量住房向職工出售的試點(diǎn)，即進(jìn)行政府統(tǒng)一建設(shè)，以土建成本價(jià)向居民出售。

　　1980年鄧小平再次發(fā)表關(guān)于住房問(wèn)題的講話，鄧小平說(shuō)：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人考慮買房合算”。同年6月中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中正式提出實(shí)行住房商品化政策。國(guó)家規(guī)定，“準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”。

　　1981年，公房出售試點(diǎn)擴(kuò)展到23個(gè)省、自治區(qū)的60多個(gè)城市和一部分縣鎮(zhèn)。1982年，在總結(jié)前兩年公房出售試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鑒于城鎮(zhèn)居民工資水平低、購(gòu)買能力有限，原國(guó)家建委和原國(guó)家城市建設(shè)總局決定在鄭州、常州、四平和沙市四個(gè)城市試行公有住房的補(bǔ)貼出售，即政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)房?jī)r(jià)的1／3。截至1985年底，全國(guó)共有160個(gè)城市和300個(gè)縣鎮(zhèn)實(shí)行了補(bǔ)貼售房，共出售住房1093萬(wàn)平方米。在出售公房的同時(shí)，有的地方還實(shí)行了住房租金的改革，進(jìn)行了一些有益的嘗試。主要做法有“按成本計(jì)租，定額補(bǔ)貼”，“超標(biāo)加租”，對(duì)青年公寓實(shí)行“新房新租”。

　　第二階段是福利分房制度改革深化階段（1986年－1993年）。在之前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1986年以后，城鎮(zhèn)住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一輪房改熱潮。

　　1986年2月，成立了“國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的房改工作。1988年1月國(guó)務(wù)院召開了“第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議”，同年2月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，標(biāo)志著住房制度改革進(jìn)入了整體方案設(shè)計(jì)和全面試點(diǎn)階段。

　　1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進(jìn)房改的思路。同年10月召開了全國(guó)第二次房改工作會(huì)議，確定了租、售、建并舉，以提租為重點(diǎn)，“多提少補(bǔ)”或“小步提租不補(bǔ)貼”的租金改革原則；基本思路是通過(guò)提高租金，促進(jìn)售房，回收資金，促進(jìn)建房，形成住宅建設(shè)、流通的良性循環(huán)。1993年11月，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組在北京召開了第三次房改工作會(huì)議，改變了第二次房改會(huì)議確定的思路，代之以“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”的新方案。

　?。ǘ?994年—1998年住房實(shí)物分配向住房市場(chǎng)化改革的過(guò)渡階段

　　1994年7月18日國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。房改的基本內(nèi)容可以概括為“三改四建”。

　　“三改”即改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利性的舊體制，包括：改變住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制為國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制；改變住房實(shí)物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式?！八慕ā奔唇⑴c社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收人家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和房屋維修、管理市場(chǎng)?！稕Q定》要求全面推行住房公積金制度，積極推進(jìn)租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，加快經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)，做好原有政策與《決定》的銜接工作等，標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房制度改革已進(jìn)入深化和全面實(shí)施階段。

　　1998年7月3日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)）。通知進(jìn)一步確定了深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。同時(shí)決定，1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。至此，我國(guó)已實(shí)行了近四十年的住房實(shí)物分配制度從政策上退出歷史舞臺(tái)。因此，國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)文被人們稱為中國(guó)住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的終結(jié)和新的住房制度的開始。

　　（三）1999年－2004年住房市場(chǎng)化全面推行階段

　　自1998年國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)文后，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，根據(jù)國(guó)研中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1998年至2004年我國(guó)的房地產(chǎn)投資完成額持續(xù)了7年的兩位數(shù)的快速增長(zhǎng)，并且在2002年以后的幾年中出現(xiàn)了房地產(chǎn)“過(guò)熱”的情況，7年的同比增長(zhǎng)率分別為14％、14％、21％、27％、23％、30％和30％。

　　2003年國(guó)發(fā)［2003］18號(hào)文發(fā)布（《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》），認(rèn)為自國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)）發(fā)布五年來(lái)，城鎮(zhèn)住房制度改革深入推進(jìn)，住房建設(shè)步伐加快，住房消費(fèi)有效啟動(dòng)，居民住房條件有了較大改善。以住宅為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，要堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向，要繼續(xù)發(fā)展住房信貸，強(qiáng)化管理服務(wù)。

　　國(guó)發(fā)［2003］18號(hào)文對(duì)國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)文進(jìn)行了修正，將國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)文提出的“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”改變?yōu)樽尅岸鄶?shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應(yīng)?！扇∮行Т胧┘涌炱胀ㄉ唐纷》堪l(fā)展，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例?！κ棺》?jī)r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)?！蓖瑫r(shí)將經(jīng)濟(jì)適用房的性質(zhì)重新定位為“是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。18號(hào)文的出臺(tái)將大多數(shù)家庭的住房推向了市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)住房市場(chǎng)化的根本轉(zhuǎn)變。

　?。ㄋ模?005年至今房地產(chǎn)調(diào)控階段

　　國(guó)發(fā)［2003］18號(hào)文實(shí)施以后，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，但與此同時(shí)由于房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，也引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，百姓住房難問(wèn)題越來(lái)越突出，我國(guó)政府開始加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

　　2005年3月26日，為了對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的問(wèn)題“加以全局性控制”，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》，就穩(wěn)定房?jī)r(jià)提出八條意見（“國(guó)八條”）；4月27日，溫家寶總理又召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控問(wèn)題，并提出八項(xiàng)措施引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)（即“新國(guó)八條”）；5月11日，七部委又出臺(tái)《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》（穩(wěn)定房?jī)r(jià)的八條措施）；5月31日，三部委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)稅收管理的通知》，限制期房轉(zhuǎn)賣；10月18日，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)要對(duì)20％個(gè)人所得稅進(jìn)行一體化征收。2006年5月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了穩(wěn)定房?jī)r(jià)，整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的六項(xiàng)措施（即“國(guó)六條”）。隨后，我國(guó)不斷出臺(tái)各種調(diào)控措施，進(jìn)一步緊縮“銀根”、“地根”，但是房地產(chǎn)調(diào)控至今，穩(wěn)定房?jī)r(jià)的目標(biāo)尚未達(dá)到，以北京、上海、深圳等城市為代表，全國(guó)房?jī)r(jià)總體繼續(xù)上漲。

　　今年8月7日《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號(hào)文）的出臺(tái)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。24號(hào)文要求進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，逐步改善其他住房困難群體的居住條件，完善配套政策和工作機(jī)制。24號(hào)文首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能。業(yè)界普遍認(rèn)為24號(hào)文標(biāo)志著政府住宅調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵是要建立多層次住房保障體系建設(shè)，加快住房分類供應(yīng)體制的實(shí)施。

　　住房制度改革與房地產(chǎn)業(yè)定位的關(guān)系

　　縱觀我國(guó)住房制度改革歷程的四個(gè)階段，尤其是國(guó)發(fā)［1998］23號(hào)文、［2003］18號(hào)文“國(guó)八條”、［2007］24號(hào)文等幾個(gè)重要文件的出臺(tái)，不難看出“房地產(chǎn)業(yè)如何定位”的問(wèn)題始終貫穿于我國(guó)住房制度改革的過(guò)程中。

　　房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面能夠解決人民的住房需求，另一方面也能夠拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這兩方面的作用在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在一定矛盾，不能魚和熊掌兼得。社會(huì)發(fā)展的背景以及內(nèi)在動(dòng)因決定了房地產(chǎn)業(yè)兩方面作用的博弈，這兩個(gè)方面的博弈也決定了一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)住房制度改革的主要目標(biāo)。

　　當(dāng)我國(guó)在舊的福利分房制度下，政府背負(fù)沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，城鎮(zhèn)居民住房矛盾日益嚴(yán)重時(shí)，以“解決人民住房需求”作為主要目標(biāo)，政府就需要限制房地產(chǎn)商的利潤(rùn)，以保障社會(huì)大多數(shù)群眾住房權(quán)利，正如［1998］23號(hào)文明確規(guī)定要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，按照當(dāng)時(shí)的政策解讀來(lái)看，就是要讓80％的人民群眾依靠經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)解決住房問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)適用房的利潤(rùn)國(guó)家是有明確限定的。

　　當(dāng)我國(guó)受東南亞金融危機(jī)影響，國(guó)家需要實(shí)施積極的政策以增加何刺激社會(huì)總需求時(shí)，以“拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”作為主要目標(biāo)，政府就需要以房地產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)力，以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。正如［2003］18號(hào)文明確提出“房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。

　　當(dāng)一些地方政府熱衷于批租土地，盲目進(jìn)行大規(guī)模拆遷，依靠房地產(chǎn)投資來(lái)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過(guò)土地收益、房地產(chǎn)稅費(fèi)來(lái)直接填充地方財(cái)政，一些不法開發(fā)商炒賣地皮，人為抬高房?jī)r(jià)，“房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”被一些利益集團(tuán)演變成畸形的增長(zhǎng)模式，老百姓住房供需矛盾突出時(shí)，以“解決人民住房需求”再次成為主要目標(biāo)。政府就需要再次出臺(tái)政策進(jìn)行住房改革主要目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。正如“國(guó)八條”、“國(guó)六條”尤其是［2007］24號(hào)文的出臺(tái)，我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)建設(shè)多層次的住房保障體系，加大廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度。在日前召開的十七大黨代會(huì)上，胡錦濤同志在十七大報(bào)告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難?！边@是黨代會(huì)報(bào)告中第一次專門提及住房保障制度，更是第一次談到保障方式和保障對(duì)象，這一表述表明：我國(guó)的住房保障制度已經(jīng)有了重大調(diào)整。

　　縱觀世界各國(guó)住房改革，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段，往往采取不同的住房政策?？傮w而言，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的推進(jìn)順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段比較及時(shí)的調(diào)整住房政策。

　　當(dāng)然在肯定成績(jī)的同時(shí)也不能否認(rèn)問(wèn)題的存在，國(guó)發(fā)［2003］18號(hào)文提出“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”后，由于對(duì)于普通商品房界定不夠明確、沒(méi)有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策，基本住房保障相關(guān)配套措施缺失、房地產(chǎn)市場(chǎng)缺乏有效的監(jiān)管，致使目前居民住房消費(fèi)能力與市場(chǎng)房?jī)r(jià)嚴(yán)重脫節(jié)，造成多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房的目標(biāo)超越了客觀經(jīng)濟(jì)條件，我國(guó)一二線城市房?jī)r(jià)上漲速度過(guò)快，居民住房問(wèn)題突出。但是任何事物的發(fā)展都是螺旋式上升，在前進(jìn)中必然具有曲折性。自2004年起我國(guó)一系列樓市調(diào)控措施密集出臺(tái)，政府調(diào)控的方向正在逐步向“解決人民住房需求”的目標(biāo)上回歸，因此雖然目前調(diào)控效果尚不十分明顯，但是我們有足夠的理由相信本輪調(diào)控一定能達(dá)到預(yù)期效果，人民住房權(quán)利一定會(huì)得到有效保障。

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