全球鋼鐵盛宴：產(chǎn)能過剩，何緣？何解？

　　深度

　　產(chǎn)能過剩的判定標準

　　“產(chǎn)能過?！奔瓷a(chǎn)能力過剩，指的是實際生產(chǎn)能力大于最佳生產(chǎn)能力而形成的過剩。歐美等國家一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率作為產(chǎn)能是否過剩的評價指標。該指標等于實際產(chǎn)出與潛在產(chǎn)能潛在產(chǎn)能指經(jīng)濟中已經(jīng)形成的產(chǎn)出能力，不包括我們通常所說的在建和擬建產(chǎn)能之比，正常值一般應在79%~83%區(qū)間內(nèi)。美聯(lián)儲認為，如果產(chǎn)能利用率達到85%，就可以認為實現(xiàn)了產(chǎn)能充分利用。超過90%則可以認為產(chǎn)能不足，有可能引起通貨膨脹。如果明顯低于79%~83%的區(qū)間，則說明可能存在產(chǎn)能過剩，即開工不足，可能出現(xiàn)通貨緊縮。

　　產(chǎn)能過剩的主要特征

　　一是周期性過剩與非周期性過剩并存。自上世紀80年代以來，我國不同行業(yè)在不同階段已經(jīng)經(jīng)歷了多輪產(chǎn)能過剩的危機，往往是某個行業(yè)或某幾個行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題解決了，新的過剩行業(yè)又出現(xiàn)，這是市場經(jīng)濟規(guī)律的作用。本輪產(chǎn)能過剩自2005年、2006年起凸顯，主要是在消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進過程中產(chǎn)生的。

　　二是總量過剩與結(jié)構(gòu)過剩并存。從總量看，部分行業(yè)存在產(chǎn)能總量過剩問題。例如，我國鋼鐵、船舶和水泥產(chǎn)能已居世界首位，在滿足建設(shè)需要的同時，已存在過剩趨勢。從結(jié)構(gòu)看，低端、粗加工領(lǐng)域產(chǎn)能過剩，而高技術(shù)含量、高附加值領(lǐng)域產(chǎn)能不足。我國高端裝備制造業(yè)急需的特種鋼材很多還嚴重依賴進口。

　　三是傳統(tǒng)行業(yè)過剩與新興行業(yè)過剩并存。傳統(tǒng)行業(yè)中，重化工業(yè)具有較強的產(chǎn)業(yè)拉動能力，是近年來投資的主體。2008年出臺的“4萬億元”投資大部分投往重化工業(yè)，在緩解經(jīng)濟下行的同時，進一步加劇了重化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩。另外，新興行業(yè)也存在產(chǎn)能過剩。在培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等政策利好的刺激下，風電設(shè)備、多晶硅以及光伏等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)重復建設(shè)現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩傾向加劇。

　　產(chǎn)能過剩的根本原因

　　當前我國部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，有市場經(jīng)濟的一般或共性特征，也有其特殊性。主要是重化工業(yè)加速發(fā)展引發(fā)的能源、原材料工業(yè)快速擴張；體制改革尚未到位，對各類投資主體和政府部門強烈的投資意愿缺乏有效的約束；市場機制不完善，制約了落后產(chǎn)能的有效退出等。部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩，一定程度上反映了我國工業(yè)化發(fā)展過程中，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型與增長方式轉(zhuǎn)變的階段性特征，同時也暴露出我國工業(yè)存在的深層次、結(jié)構(gòu)性問題和矛盾。如果不能有效得到解決，這些問題和矛盾將給我國工業(yè)的中長期發(fā)展埋下嚴重隱患。

　　一是不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式。首先是一直以來以加工制成品出口為主，過度依賴出口的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，受國際市場需求變動影響較大，一旦遭遇國際金融危機，外需急劇萎縮，直接導致企業(yè)開工不足甚至停產(chǎn)。其次是重化工業(yè)占主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也延長了產(chǎn)能過剩的存續(xù)時間。重化工行業(yè)的特點是產(chǎn)能的增加需要大量的資本投入，產(chǎn)品供給的彈性相對較低，產(chǎn)能調(diào)整難以適應快速變化的市場需求。同時，由于資產(chǎn)的專用性較強，產(chǎn)業(yè)退出壁壘較高，也使得產(chǎn)能很難在短期內(nèi)減少。

　　二是地方政府主導經(jīng)濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好。在這種政府主導經(jīng)濟發(fā)展的過程中，很容易出現(xiàn)政府行為微觀化、企業(yè)化、趨利化的傾向。由于過度追求GDP，包括土地在內(nèi)的要素資源成本被人為壓低，環(huán)境成本難以內(nèi)在化，加劇了投資需求。此外，由于中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經(jīng)濟增長和就業(yè)的角度出發(fā)，不可能充分考慮全國行業(yè)布局等需要，也沒有這樣的視角和能力，造成地方發(fā)展政策與國家產(chǎn)業(yè)政策的脫節(jié)，全國性行業(yè)布局和規(guī)劃建設(shè)難以落實。地區(qū)之間為比拼政績，容易導致重復投資建設(shè)同類項目，甚至引發(fā)惡性競爭。

　　三是投資管理體制改革不到位。突出表現(xiàn)為，多年來我們實施的投資項目審批和行政核準，以及對投資方向和步調(diào)進行調(diào)控的規(guī)制手段，不僅不能夠消除產(chǎn)能過剩，反而阻礙了市場自發(fā)調(diào)節(jié)的過程。2009年，《國務院關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》已經(jīng)明確規(guī)定各級投資主管部門要進一步加強鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)項目審批管理，原則上不再批準擴大產(chǎn)能的項目，不得下放審批權(quán)限，嚴禁化整為零、違規(guī)審批。但是在執(zhí)行過程中，由于地方政府與中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。據(jù)水泥行業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，2009年、2010年、2011年，每年水泥產(chǎn)業(yè)都以2億噸的新增產(chǎn)能投放市場，產(chǎn)能集中釋放對市場影響巨大。不難發(fā)現(xiàn)，中央政府的投資規(guī)制政策只有在得到嚴格執(zhí)行的情況下，對投資的宏觀調(diào)控才是有效的，而在目前的體制下，中央政府的投資調(diào)控政策的有效性很難得到保障。況且，即使投資規(guī)制政策得到了執(zhí)行，投資規(guī)制政策的制定者也不可能對市場需求情況作出準確的預測，難免會引發(fā)不可預期的不良后果。

　　四是市場自動出清機制不健全。在成熟的市場經(jīng)濟國家，主要是依靠市場機制來自動調(diào)節(jié)過剩產(chǎn)能。在市場機制比較完善的情況下，能源資源等要素成本基本上能夠反映在市場價格上，市場能夠?qū)Y源配置起到基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，經(jīng)濟活動的自由度比較大，能夠通過市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰實現(xiàn)落后產(chǎn)能或落后企業(yè)的自動淘汰。相比之下，我國市場經(jīng)濟成熟度還不夠高。一方面，由于資源價格改革遲遲沒有到位，地方政府招商引資過程中對工業(yè)用地存在隱性補貼，使得能源資源、土地、環(huán)境等成本不能完全內(nèi)部化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中；另一方面，由于退出機制不健全，企業(yè)進入市場后，即便能認識到市場真實的需求情況或者遭遇市場情勢變更，但為了彌補沉沒成本，也不愿意首先退出市場，反而可能加大投資力度以扭轉(zhuǎn)發(fā)展困境。

　　觀察

　　產(chǎn)能過剩的治理思路與對策

　　要從根本上化解產(chǎn)能過剩，關(guān)鍵是調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快形成內(nèi)生增長、創(chuàng)新驅(qū)動，質(zhì)量型、效益型的經(jīng)濟發(fā)展方式，同時建立系統(tǒng)性的長效機制。通過轉(zhuǎn)變政府職能和地方政府的考核導向，抑制地方政府的投資沖動，加快深化財稅體制、投資體制和資源品價格改革，真正發(fā)揮市場在優(yōu)化資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成市場優(yōu)勝劣汰、自動調(diào)節(jié)過剩產(chǎn)能的有效機制。

　　一是對產(chǎn)能過剩行業(yè)及時加以調(diào)控和引導。在現(xiàn)有體制機制環(huán)境下，短期內(nèi)抑制過剩產(chǎn)能的蔓延，可采用必要的行政調(diào)控手段，進行總量調(diào)控、嚴格禁止新增過剩產(chǎn)能，抑制重復投資。對于鋼鐵、水泥、平板玻璃等結(jié)構(gòu)調(diào)整任務艱巨的傳統(tǒng)行業(yè)，以新建先進產(chǎn)能項目等減量置換的方式加快調(diào)整。

　　二是改革投資管理體制，完善政績考核機制。著眼于研究解決和消除導致粗放型發(fā)展的體制因素，進一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場機制和宏觀調(diào)控的關(guān)系，將政府職能由直接干預和參與經(jīng)濟發(fā)展向創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境為主轉(zhuǎn)變。規(guī)范地方政府的投資行為，禁止用低地價、低環(huán)保標準、稅收減免等方式直接參與項目決策的激勵。嚴格控制土地開發(fā)總量，增強土地供給的透明度。取消不必要的項目審批，真正做到政企分開，企業(yè)自主決策、自擔風險。著力完善地方官員政績考核機制，將創(chuàng)新、綠色、可持續(xù)發(fā)展以及社會效果指標等納入地方政府考核指標體系。

　　三是深化財稅等經(jīng)濟體制改革。把財稅體制改革作為抑制地方政府投資沖動的突破口。深化資源性產(chǎn)品價格改革，建立和完善能真實反映市場供求狀況、資源稀缺程度和生態(tài)補償?shù)膬r格形成機制。全面推進資源稅改革，擴大資源稅征收范圍，探索不同能耗產(chǎn)品的差別征稅。實施有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標準的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍，適當調(diào)整一些現(xiàn)行應稅消費品的稅率水平。

　　四是健全和完善促進優(yōu)勝劣汰、市場自動調(diào)節(jié)的機制。市場經(jīng)濟的競爭機制，本身就有淘汰落后產(chǎn)能的條件和動力。導致目前我國產(chǎn)能過剩的一個原因是政府有形的手扭曲了市場，要從根本上化解產(chǎn)能過剩就是要讓市場機制來更多地發(fā)揮作用，促進充分競爭，形成預防產(chǎn)能過剩的體制基礎(chǔ)。要將政策著力點放到完善市場準入和退出機制上。一方面，進一步嚴格市場準入管理，重點強化“兩高一資”行業(yè)的能耗、水耗、環(huán)保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，通過提升行業(yè)準入門檻，從源頭上抑制落后產(chǎn)能；另一方面，健全和完善產(chǎn)能退出機制，加強對工業(yè)企業(yè)執(zhí)行環(huán)保、安全等法律法規(guī)和強制性標準的專項監(jiān)督檢查，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理體系，更多發(fā)揮市場機制的作用，形成落后產(chǎn)能退出的倒逼機制。對淘汰落后產(chǎn)能職工安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)等給予資金和政策支持。完善企業(yè)破產(chǎn)制度，嘗試允許企業(yè)在獲得項目許可后推遲投資建設(shè)，并進一步給予符合準入條件的企業(yè)自由進出尤其是自由退出市場的權(quán)利。

　　五是支持企業(yè)兼并重組和做大做強，提高行業(yè)集中度。鼓勵企業(yè)以增強核心競爭力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，以資本為紐帶，進行強強聯(lián)合、橫向并購或產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合，改變一些行業(yè)企業(yè)規(guī)模小而散、無序競爭的狀況。做好企業(yè)兼并重組財稅、投融資、土地、社保等方面政策的貫徹落實，積極穩(wěn)妥開展并購貸款和并購基金試點，加大企業(yè)并購的金融扶持力度。出臺支持企業(yè)做大做強的政策措施，提高行業(yè)集中度和整體發(fā)展水平。支持同行業(yè)企業(yè)組成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，加強行業(yè)自律，實現(xiàn)限產(chǎn)增效。

　　六是支持工業(yè)企業(yè)海外投資，轉(zhuǎn)出一批過剩產(chǎn)能。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也是緩解產(chǎn)能過剩和轉(zhuǎn)移國內(nèi)長線生產(chǎn)能力的有效途徑，二戰(zhàn)后美國援建西歐的“馬歇爾計劃”，以及上世紀80年代日本推動傳統(tǒng)制造業(yè)向亞洲“四小龍”、中國和東盟轉(zhuǎn)移的例子皆可以證明。當然，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須和產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合，對于大多已進入產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟階段、存在產(chǎn)能過剩和過度競爭的傳統(tǒng)制造領(lǐng)域或產(chǎn)品，通過聯(lián)合建立境外工業(yè)園區(qū)、開拓國際市場空間等方式，向海外進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有助于過剩產(chǎn)能的消化和帶動這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。

　　七是加強產(chǎn)業(yè)政策與信貸、土地、財稅、價格等政策的協(xié)同配合，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。要堅持控制增量和優(yōu)化存量相結(jié)合，培育新興產(chǎn)業(yè)和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，把有限的要素資源引導和集中配置到調(diào)整存量、優(yōu)化增量，培育新的增長點上。特別是加強產(chǎn)業(yè)政策與信貸、環(huán)保、價格等政策的協(xié)同配合，通過提高市場準入門檻和環(huán)境保護標準、控制銀行信貸、實施差別性懲罰性電價等手段，下決心淘汰落后產(chǎn)能。健全嚴格執(zhí)法和有效監(jiān)督管理機制。加強產(chǎn)業(yè)政策的符合性審查，對符合產(chǎn)業(yè)政策方向和重大生產(chǎn)力布局的先進產(chǎn)能，以及傳統(tǒng)過剩行業(yè)的改造提升，在財稅、金融、用地、專項資金等方面給予綜合性重點支持，形成引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的合力。

　　鏈接

　　當前我國產(chǎn)能過剩的基本情況

　　“產(chǎn)能過?！痹谖覈?jīng)濟發(fā)展的過程中頻頻出現(xiàn)。目前為止，我國已出現(xiàn)兩輪較為嚴重的“產(chǎn)能過?！?。

　　第一次是1996年～1999年，出現(xiàn)產(chǎn)品積壓，工業(yè)企業(yè)開工嚴重不足。據(jù)統(tǒng)計，1996年末全國28種主要工業(yè)品生產(chǎn)能力有4成處于閑置狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局1998年對900多種主要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的普查，多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用率在60%以下，最低的僅有10%。

　　第二次是2005年至今，新一輪產(chǎn)能過剩問題凸現(xiàn)。據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計，2005年底有11個行業(yè)產(chǎn)能過剩，其中鋼鐵、電解鋁、汽車等行業(yè)問題突出，水泥、電力、煤炭等行業(yè)也潛藏著產(chǎn)能過剩問題。2009年，《國務院同意發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》中指出了產(chǎn)能過剩的六大行業(yè)，被確定為調(diào)控和引導的重點。

　　目前我國部分行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩是在第二輪產(chǎn)能過剩沒有徹底消除的情況下，又同時面臨國際金融危機的影響，市場需求急劇萎縮，致使產(chǎn)能過剩問題再次凸現(xiàn)出來。2012年，國際貨幣基金組織IMF在其發(fā)布的報告中評估了中國產(chǎn)能過剩程度，指出中國產(chǎn)能利用率進一步下降到僅有60%。而依據(jù)美聯(lián)儲的數(shù)據(jù)，美國當前的全工業(yè)利用率為78.9%，而在金融危機高峰期這個比率為66.8%。這意味著中國目前的產(chǎn)能利用率尚不及美國2008年~2009年金融危機高峰期的水平。

　　鋼鐵：目前，我國煉鋼能力超過9億噸，產(chǎn)能利用率僅有72%。

　　水泥：目前，我國水泥產(chǎn)能接近30億噸，已經(jīng)超過2015年25億噸的需求預期目標。

　　煤化工：目前，我國在建的和擬建的煤化工項目多達104個。煤制油項目產(chǎn)能累計已經(jīng)接近5000萬噸，天然氣項目產(chǎn)能累計超過1500億立方米，甲醇制烯烴產(chǎn)能累計超過2800萬噸。此外，如果在建的乙二醇、二甲醚等項目一旦投產(chǎn)，產(chǎn)能將在原來的數(shù)字上成倍飆升。

　　風電設(shè)備：目前，國內(nèi)風電整機行業(yè)產(chǎn)能估計在30GW～35GW之間。根據(jù)國家能源局已核準項目預計，2012年新增裝機約16.62GW，國內(nèi)風電設(shè)備產(chǎn)能利用率在50%以下。

　　此外，近年來氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等一度熱銷的化工產(chǎn)品也因為產(chǎn)大于需而出現(xiàn)銷售困難，銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色金屬行業(yè)生產(chǎn)形勢低迷，產(chǎn)能過剩問題凸顯。

　　視點

　　如何看待產(chǎn)能過剩問題

　　產(chǎn)能過剩有一個度的概念。

　　就市場經(jīng)濟而言，受經(jīng)濟周期性波動的影響，一定的產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟的一個基本特征。適度的過剩產(chǎn)能有積極影響，也是市場經(jīng)濟競爭的需要。在供給能力大于市場需求的情況下，市場競爭加劇，企業(yè)才會有調(diào)整結(jié)構(gòu)的意愿和壓力，市場也才有條件淘汰一部分生產(chǎn)能力相對落后的企業(yè)。從這個意義上說，適度的過剩產(chǎn)能有利于強化市場競爭、提高效率和促進資源重新配置，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。

　　相比之下，過度的產(chǎn)能過剩對行業(yè)企業(yè)和宏觀經(jīng)濟的中長期發(fā)展都將產(chǎn)生嚴重的不利影響。過度的產(chǎn)能過剩使惡性競爭在所難免，直接導致過剩行業(yè)企業(yè)利潤出現(xiàn)大幅下滑、虧損加大，并導致開工不足甚至倒閉，長期可能影響就業(yè)和社會穩(wěn)定；由于行業(yè)企業(yè)的資金有相當一部分來自銀行貸款，一旦這些行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，就會增加銀行的呆壞賬，增加金融風險；產(chǎn)能過剩的行業(yè)如果是國民經(jīng)濟的支柱性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、電力等，若不能得到有效解決，將對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。此外，產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理會進一步加劇資源緊張，并使環(huán)境污染問題加重。

　　因此，對于嚴重的產(chǎn)能過剩應予以預防，產(chǎn)能過剩出現(xiàn)后應通過多種有效措施及時抑制和化解。如果我們能夠把抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，作為我國工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水平提升的一個契機，以科學發(fā)展觀為指導，采取長短期相結(jié)合、扶優(yōu)汰劣的基本思路，從完善市場機制、深化體制改革、改進宏觀調(diào)控入手，堅決淘汰落后產(chǎn)能，培育扶持先進產(chǎn)能，就能實現(xiàn)重點行業(yè)的深度調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，把產(chǎn)能過剩的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化成科學發(fā)展的機遇，使工業(yè)發(fā)展邁上一個新的臺階。

　　來源：中國冶金報

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