國(guó)務(wù)院松綁民間金融 銀行發(fā)起人限制有待突破

“這當(dāng)然是利好消息?！背闪⑷甓嗪?，內(nèi)蒙古鄂爾多斯[11.58 1.22%]一家小額貸款公司的負(fù)責(zé)人，終于看到了轉(zhuǎn)制為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的更大可能。

5月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這個(gè)被稱(chēng)為“新36條”的政策文件，提出允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)。

中央政府此番舉措，是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一攬子計(jì)劃之一。“4萬(wàn)億”政府投資之后，民間投資被視為政府投資的接力棒和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一大內(nèi)生動(dòng)力源[8.18 0.86%]。此時(shí)，民間資本進(jìn)入金融、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、商品批發(fā)和現(xiàn)代物流、國(guó)防科技工業(yè)等領(lǐng)域的門(mén)能開(kāi)多大，備受社會(huì)期待。

不過(guò)，這位小額貸款公司的負(fù)責(zé)人還是有點(diǎn)謹(jǐn)慎：最終是否選擇轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行，“還要再評(píng)估一下，也看看政策怎么松動(dòng)吧”。

這位民間金融實(shí)踐者的心態(tài)頗具代表性。多年來(lái)，民間資本對(duì)金融、電信、石油等行業(yè)一直既向往又踟躕，因基本無(wú)法取得經(jīng)營(yíng)權(quán)和決策權(quán)，這道“玻璃門(mén)”事實(shí)上把很多民間資本擋在了這些行業(yè)之外。

本刊記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，設(shè)立銀行的發(fā)起人限制、基層監(jiān)管力量不足等，仍是金融業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放的羈絆。

草根金融之憂(yōu)

在政府投資緩行、房地產(chǎn)面臨嚴(yán)厲調(diào)控和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)惡化的背景下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的“新36條”，讓很多人看到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后續(xù)動(dòng)力。

國(guó)務(wù)院參事室特約研究員保育鈞在接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，刺激政策出臺(tái)容易，收回去難。目前政府從財(cái)政刺激中退出是大局，只有民間投資成功接力，中國(guó)才有可能在世界經(jīng)濟(jì)低迷之際，“實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)”。

“新36條”中，國(guó)務(wù)院首次強(qiáng)調(diào)了“非禁準(zhǔn)入”原則，并列出了引導(dǎo)民間投資進(jìn)入的六大領(lǐng)域，“興辦金融機(jī)構(gòu)”再次進(jìn)入拓寬民間投資領(lǐng)域的名單。

金融業(yè)屬壟斷行業(yè)，據(jù)全國(guó)工商聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，民間投資在金融業(yè)中所占比重非常低，2008年時(shí)僅為9.6%。民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，本身是市場(chǎng)開(kāi)放的重要內(nèi)容。

此外，資金不足、融資困難，一直是制約民間資本投資實(shí)業(yè)的瓶頸。全國(guó)工商聯(lián)研究室主任陳永杰認(rèn)為，“新36條”對(duì)解決民營(yíng)企業(yè)的融資渠道問(wèn)題，缺乏“進(jìn)一步的表述”，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得金融支持方面，政策力度還不夠。

“中小企業(yè)貸款難問(wèn)題，關(guān)鍵是沒(méi)有民營(yíng)銀行，沒(méi)有草根金融?！鄙轿魇x中市小額貸款公司協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)韓建防對(duì)本刊記者說(shuō)，如果有了專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)的民營(yíng)銀行，金融結(jié)構(gòu)就與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相匹配，對(duì)民營(yíng)投資將會(huì)有很大促進(jìn)。

而草根金融機(jī)構(gòu)的興辦，需要充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性。銀監(jiān)會(huì)2006年開(kāi)始試點(diǎn)推進(jìn)的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，是典型的草根金融，四年多來(lái)進(jìn)展不盡如人意。

2009年7月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年-2011年總體工作安排》，計(jì)劃三年內(nèi)在全國(guó)35個(gè)省區(qū)、市，西藏除外、計(jì)劃單列市設(shè)立1294家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。三年計(jì)劃的第一年，目標(biāo)是增設(shè)382家機(jī)構(gòu)。

然而，從2007年3月成立首家村鎮(zhèn)銀行至2009年末，銀監(jiān)會(huì)共核準(zhǔn)開(kāi)業(yè)172家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。2009年僅新增50家，與三年的年度目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

全國(guó)工商聯(lián)主席黃孟復(fù)認(rèn)為，千呼萬(wàn)喚才出來(lái)的村鎮(zhèn)銀行，沒(méi)有生命力的原因是，必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人和第一大股東這一條文限制。

期待突破

“新36條”與2005年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》下稱(chēng)“非公經(jīng)濟(jì)36條”前后相承，并更為具體。五年前，國(guó)務(wù)院就提出“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”，包括進(jìn)入?yún)^(qū)域性股份制銀行和合作性金融機(jī)構(gòu)，符合條件的非公有制企業(yè)，還可發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

但這幾年，金融行業(yè)投資中，國(guó)有控股投資所占比重不降反升。2008年末，國(guó)有控股投資占金融業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額的比重，從2005年末的69.9%略升至71.8%。

“新36條”對(duì)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域作出了更詳細(xì)的指引。一位看到過(guò)“新36條”征求意見(jiàn)稿的央行研究人士接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，新政策每一條的突破都相當(dāng)大，是長(zhǎng)期討論的焦點(diǎn)，“征求意見(jiàn)時(shí)，不會(huì)放這么寬”。

過(guò)，“新36條”是宏觀指導(dǎo)性的政策，具體落實(shí)還需要多個(gè)部門(mén)出臺(tái)針對(duì)性配套措施，或者修改已有政策規(guī)定中不利于民間資本進(jìn)入的條款。

近幾年，民營(yíng)資本參與銀行增資擴(kuò)股、農(nóng)信社和城信社改制，已經(jīng)多有案例。

上述央行研究部門(mén)人士認(rèn)為，政策的一大突破是，鼓勵(lì)民間資本“發(fā)起或參與設(shè)立”村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，并放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。

按照銀監(jiān)會(huì)目前的相關(guān)規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，且最大股東或惟一股東必須是銀行，其持股比例不得低于20%；而貸款公司的投資人只能是境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。

蒙古金融辦公室主任宋亮接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，這就意味著只有銀行發(fā)起并做大股東，民營(yíng)資本才能參與設(shè)立，“銀行一旦不發(fā)起，民間資本就出局了”，這樣的政策設(shè)置值得商榷。

前述內(nèi)蒙古小額貸款公司成立于銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始試點(diǎn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之前，幾乎完全由民間資本投資設(shè)立，但屬于工商企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)，只能發(fā)放貸款，不可吸收存款。截至2009年末，全國(guó)有這類(lèi)小額貸款公司逾1300家。最終成為“可存可貸”的正規(guī)銀行，是多數(shù)民營(yíng)資本投資這類(lèi)小額貸款公司的初衷。

2009年6月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，允許符合條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，但必須滿(mǎn)足商業(yè)銀行作為最大股東或惟一股東的基本條件。此外，還要求持續(xù)經(jīng)營(yíng)三年及以上，清產(chǎn)核資后，無(wú)虧損掛賬，且最近兩個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利。

這對(duì)我們吸引力不大?！鼻笆鰞?nèi)蒙古小額貸款公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。宋亮從2006年開(kāi)始指導(dǎo)內(nèi)蒙古的小額貸款公司組建，他說(shuō)，沒(méi)有一家小額貸款公司愿意這樣轉(zhuǎn)制，“本來(lái)民間資本成立的公司挺好的，最后找了個(gè)爹回來(lái)當(dāng)大股東，高管都是銀行派，就喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)了?！?/p>

“新36條”出臺(tái)后，制約民間投資的這道“門(mén)”可能被打破嗎？上述央行研究部門(mén)人士認(rèn)為，已有的規(guī)定可能必須修改，因?yàn)閲?guó)務(wù)院已經(jīng)說(shuō)出去了，但是怎么改、改多少，還是未知數(shù)。

未來(lái)可能的變化是，地方監(jiān)管部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r把握銀行在村鎮(zhèn)銀行中的持股比例，地方銀監(jiān)局在村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初審中更有“彈性”，20%不再作為“死杠桿”。本刊記者了解到，北部某省初步打算把法人銀行在村鎮(zhèn)銀行中的最低持股比例降至10%。

但是，宋亮認(rèn)為，最大的障礙不是股比，而是民營(yíng)資本進(jìn)入金融業(yè)只能依附于商業(yè)銀行的發(fā)起，沒(méi)有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即便民間資本能占更多股份，沒(méi)有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)是不行的。

此外，“新36條”還提出，適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制。2008年5月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過(guò)小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%。

宋亮認(rèn)為，小額貸款公司是民間資本用資金的錢(qián)去放貸款，只要遵循“不攬儲(chǔ)、不暴力收貸、不放高利貸”的原則，股權(quán)制衡沒(méi)有必要。

行研究生部部務(wù)委員會(huì)副主席焦瑾璞認(rèn)為，小額貸款公司單一股東最多持股10%，導(dǎo)致股權(quán)過(guò)于分散，實(shí)際上單一控股也是可以的。

準(zhǔn)入放開(kāi)可能有多大？

眾多期待之下，民間資本進(jìn)入金融業(yè)之門(mén)能開(kāi)多大呢？

“新36條”第18條在列出諸多允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)具體條款前，有一個(gè)“大帽子”：在加強(qiáng)有效監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下。

一位熟悉銀行業(yè)監(jiān)管的人士認(rèn)為，這個(gè)前提給監(jiān)管部門(mén)很大的政策余地，監(jiān)管體制不順、監(jiān)管力量不足，都有可能成為暫時(shí)不放寬準(zhǔn)入的理由。

對(duì)于民間資本最為期待的放開(kāi)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起權(quán)，一位銀監(jiān)會(huì)相關(guān)人士接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，“我理解這個(gè)是底線，不會(huì)突破”，關(guān)鍵是沒(méi)有監(jiān)管能力，縣一級(jí)基本沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，基層監(jiān)管資源薄弱。

按照銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)分工，地方銀監(jiān)分局為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而絕大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行都設(shè)在縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，這些地方只設(shè)有監(jiān)管辦事處，目前每個(gè)辦事處一般只有三到五個(gè)人，監(jiān)管農(nóng)信社和郵儲(chǔ)銀行的任務(wù)已經(jīng)非常繁重。正因?yàn)榇?，銀監(jiān)會(huì)規(guī)定讓商業(yè)銀行做最大股東，通過(guò)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)解決村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管問(wèn)題。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制的擔(dān)憂(yōu)，地方監(jiān)管者有更直接的體會(huì)。四川銀監(jiān)局一位人士告訴本刊記者，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立之所以不能繞開(kāi)商業(yè)銀行，主要是教訓(xùn)太多太深刻了，哪怕只有極少數(shù)純粹由民間資本發(fā)起的村鎮(zhèn)銀行出了問(wèn)題，最終都會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)帶來(lái)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，“根據(jù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，短期內(nèi)政策不太可能改變，不會(huì)按照社會(huì)上的期望，完全對(duì)民間資本放開(kāi)”。

從宏觀審慎監(jiān)管角度看，僅放寬民間資本準(zhǔn)入是不夠的。央行研究局相關(guān)人士認(rèn)為，還要考慮防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，特別是中小金融機(jī)構(gòu)微觀主體是否理性，是否會(huì)影響宏觀金融體系的安全，此外，還需要存款保險(xiǎn)制度配合。

分析人士認(rèn)為，預(yù)計(jì)下半年召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議，將進(jìn)一步明確“新36條”的落實(shí)細(xì)節(jié)，放寬民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則有可能在會(huì)議之后才會(huì)有具體安排。

對(duì)于那些對(duì)金融領(lǐng)域充滿(mǎn)熱情的民間投資者，放寬準(zhǔn)入僅僅是第一步。因?yàn)榻鹑跇I(yè)是網(wǎng)狀經(jīng)濟(jì)，單個(gè)村鎮(zhèn)銀行或貸款公司難成氣候，利潤(rùn)空間并不是很大，初期會(huì)面臨諸多困難。上述內(nèi)蒙古小額貸款公司的負(fù)責(zé)人說(shuō)，這幾年很多商業(yè)銀行也開(kāi)始做小額貸款業(yè)務(wù)，而且利率低于小額貸款公司，公司的客戶(hù)源壓力挺大的。

“民間金融的發(fā)展，一條政策解決不了問(wèn)題，還需要利率市場(chǎng)化、稅收機(jī)制等多方面的配套。”宋亮說(shuō)。

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