深化農(nóng)村金融改革 爭取盡早實現(xiàn)存款保險制度

　　農(nóng)村金融對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化格局具有舉足輕重的作用。經(jīng)過多年的探索與不懈的努力，我國的農(nóng)村金融改革和發(fā)展已取得了顯著的成效，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐和促進作用。日前，中國社科院農(nóng)村發(fā)展所原副所長杜曉山研究員在接受記者采訪時提出，應針對不同時期農(nóng)村金融發(fā)展的重點，出臺階段性的特殊政策。應著力推進農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等存量機構改革，發(fā)揮商業(yè)性、政策性支農(nóng)大銀行的作用，著重培育中小金融機構，積極開放縣域金融市場，加快培育各類本土化的新型農(nóng)村金融機構，推動民間金融的陽光化，構建適度競爭、多元化的農(nóng)村金融市場。

　　農(nóng)村金融改革發(fā)展狀況

　　記者：黨中央、國務院高度重視農(nóng)村金融改革和發(fā)展，2004年以來7個中央一號文件，都對農(nóng)村金融建設提出了明確要求。十七屆三中全會提出了建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的要求和相關政策。請您談談自改革以來我國農(nóng)村金融的發(fā)展變化。

　　杜曉山：從2003年開始，農(nóng)村信用社改革逐步推開，其經(jīng)營活力明顯增強；2004年，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行調(diào)整職能范圍，支農(nóng)能力有所提升；2005年，小額貸款公司開始試點，2008年后快速發(fā)展；2006年村鎮(zhèn)銀行等三類新型農(nóng)村金融機構開始宣布試點并逐步在全國展開；郵儲行獲準成立，這些均屬于“增量”改革；2007年農(nóng)業(yè)銀行確立面向“三農(nóng)”市場定位，重回縣域市場。此外，農(nóng)村保險、擔保、征信、農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融配套建設也在推進，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式有所創(chuàng)新，金融服務覆蓋面有所擴大。供給有所增加，競爭有所加強。

　　我國現(xiàn)有2070個縣（市），95％的國土面積，近3/4的人口集中在縣域，縣域經(jīng)濟吸納了65％的農(nóng)村勞動力。2009年年末，全國縣域銀行業(yè)金融機構服務網(wǎng)點為12.8萬個，占全國銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點總數(shù)的65.7％；縣域貸款余額10.2萬億元，占全國金融機構各項貸款余額的1/4，涉農(nóng)貸款余額9.14萬億元，占全國金融機構各項貸款余額的22.9％，其中農(nóng)戶貸款余額2.2萬億元。這些數(shù)字既說明已取得的成績，也反映了我國縣域金融與現(xiàn)代金融制度的要求相比，還有很大差距。農(nóng)村金融仍是我國金融發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，探索農(nóng)村金融的發(fā)展道路仍將是一項既緊迫又長期、復雜、艱巨的任務。

　　當前農(nóng)村金融存在的主要問題

　　記者：您認為當前農(nóng)村金融改革存在哪些問題？

　　杜曉山：盡管農(nóng)村金融改革發(fā)展的思路和目標已基本確定，然而在一些具體的政策法規(guī)方面還欠缺，有些政策制度仍應調(diào)整完善。有些政策法規(guī)隨形勢的發(fā)展變化需進行調(diào)整修改，有些仍在探索中，還有些雖受到重視并予以制定，但實踐貫徹上還有很大的距離，執(zhí)行力差。

　　農(nóng)民和微小企業(yè)貸款難仍未有效緩解。我國農(nóng)民和微小企業(yè)貸款難是多數(shù)人的共識，但確切的數(shù)字，人們的判斷差異較大。據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計，2007年來，我國有農(nóng)戶約2.3億戶，有貸款需求的農(nóng)戶約有1.2億戶，其中獲得農(nóng)信社小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的農(nóng)戶數(shù)7800多萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的33.2％。這兩年來這一比例似乎變化不大。據(jù)調(diào)查，全國只有27％的農(nóng)戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農(nóng)戶中，仍有40％以上不能獲得正規(guī)信貸支持。至2010年3月末，銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額為95900億元，約占所有金融機構全部貸款余額的23％，其中農(nóng)戶貸款余額為22201億元，在全部涉農(nóng)貸款比重不到20％，約占所有金融機構全部貸款余額的5.1％。這個數(shù)字幾乎20年沒有變化。

　　金融機構覆蓋率低、競爭不足，農(nóng)村金融機構和人員質量偏差，風險偏高。我國目前縣域銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點數(shù)近13萬個，比2004年減少了約9400個。由于縣域金融機構網(wǎng)點和從業(yè)人員的減少，縣域經(jīng)濟獲得金融服務力度不足，近年來縣域金融覆蓋水平雖有提高，而且各級政府和金融監(jiān)管部門也在設法解決金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題，但截至2009年，仍有2792個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融網(wǎng)點，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7％，其中云、貴、川占了45％。只有一個網(wǎng)點的約8000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總體服務水平和競爭度均不足，但不排除低水平和惡性競爭現(xiàn)象。另外，農(nóng)村金融機構和人員質量偏差，風險偏高。

　　農(nóng)村貸款投放不足，“三農(nóng)”金融服務較弱，農(nóng)村資金外流仍然嚴重。據(jù)人民銀行的統(tǒng)計，2007年全國縣域信貸資金凈流出1.2萬億元。銀監(jiān)會的統(tǒng)計表明，2008年縣域銀行業(yè)金融機構存貸比為53.6％，而城市地區(qū)存貸比為65.2％。2009年農(nóng)信社系統(tǒng)存貸比為68％，農(nóng)行縣域網(wǎng)點存貸比為39.33％，較全行平均水平低近20個百分點，郵儲行和其他商行則更明顯。從金融資金流出渠道看，主要是農(nóng)村金融機構購買債券、拆借和上存資金等方式所造成的流出。一般說農(nóng)村貸款交易成本高、風險大、收益低，農(nóng)戶和微小企業(yè)經(jīng)濟主體缺乏抵押擔保品，一些地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境不夠完善，借貸雙方存在大量的信息不對稱，借貸者“貸款難”和金融機構“難貸款”的兩難現(xiàn)象并存，促成了農(nóng)村資金的外流。

　　扶貧貸款等政策性金融有所改進，但改革仍需深化，效果仍有待改善。當前農(nóng)村金融帶有明顯的“扶強”特性，對中低收入農(nóng)戶，對欠發(fā)達地區(qū)支持不足。金融機構“貸大不貸小”、“貸富不貸貧”、“進城不下鄉(xiāng)”傾向明顯，對欠發(fā)達地區(qū)、貧困地區(qū)和中低收入及貧困農(nóng)戶的金融服務存在諸多障礙和困難。近年來，中央政府在支持扶貧貸款方面，出臺了一些政策，緩解了重點扶貧開發(fā)縣中低收入和貧困農(nóng)戶的貸款難和資金滲漏、效率低下的問題，最突出的事例之一是從2006年至今已在近萬個貧困村開展了互助資金項目。中央財政為每個村投入15萬元，由農(nóng)戶自愿組成互助組織，開展資金互助。不過從近期較大規(guī)模對該項目的調(diào)研情況看，項目較普遍的存在內(nèi)外部管理不力、財務不健全、農(nóng)戶受益不均、可持續(xù)發(fā)展前途堪憂的問題。此外，公益性扶貧小額信貸組織仍未得到實質性的鼓勵和支持，它們面臨無適宜的合法身份，無制度性的融資渠道，無機構人員能力建設支持的“三無”發(fā)展瓶頸的制約。

　　其他問題還包括：農(nóng)村金融基礎設施建設滯后，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不完善；農(nóng)業(yè)保險仍處于初級階段成效不顯著；監(jiān)管體系不適應金融需求和機構多層次的要求；等等。

　　深化農(nóng)村金融改革應有的若干舉措

　　記者：在下一步的改革中，如何貫徹“立足服務‘三農(nóng)’和縣域，建立以商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結合的融資主體，以農(nóng)業(yè)保險為保障，多種融資手段并用，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全、多層次、廣覆蓋、普惠性、可持續(xù)發(fā)展的完整農(nóng)村金融體系”的基本思路？

　　杜曉山：農(nóng)村縣域金融總體上處于弱勢地位，特別需要加大政策扶持力度和深化改革創(chuàng)新強度，研究建立具有正向激勵作用和約束機制的長效制度。加快建立中央與地方政府相配合、財稅政策與貨幣政策、監(jiān)管政策和其他政策相協(xié)調(diào)的長效扶持機制。區(qū)別對待不同地區(qū)的特殊情況，對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)實行特殊政策。堅持科學公平，對所有涉及農(nóng)村金融業(yè)務（而非機構）實行同一扶持標準，針對農(nóng)信社和不同類型農(nóng)村金融等小機構的現(xiàn)實情況，采取特殊的政策安排。

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