推動“扁平化”改革 完善分級財稅體制

近年來，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點和“鄉(xiāng)財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進(jìn)展。2009年6月，財政部更是明確給出了“省直管縣”改革的時間表，總體目標(biāo)是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。這說明，理論界和政府操作層面就全面實行財政“扁平化”改革進(jìn)而推動行政管理體制改革，已達(dá)成基本共識?；緦?dǎo)向是按照三級的基本架構(gòu)和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經(jīng)濟(jì)相契合的分稅分級財政體制。

形成三級財政架構(gòu)

根據(jù)國家管理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼于精簡效能和減輕負(fù)擔(dān)的要求，在一段時期還不得不保留五級政府架構(gòu)的基礎(chǔ)上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。

當(dāng)前開展的“省直管縣”財政改革也為行政上的“省直管縣”體制和“減少行政層級”的改革奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，“省直管縣”必將在有條件的地方向減少行政層級的行政體制改革深化。同時，行政層級的精簡將有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于進(jìn)一步明確各級政府的職能范圍和支出責(zé)任，實現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。這一改革的全局意義和可擴展性是相當(dāng)明顯的。

總體來看，我國的“省直管縣”改革可分三步走。第一步是像目前各省的改革試點那樣，省主要對直管縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴大市轄區(qū)范圍的同時，合理調(diào)整機構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市，全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

進(jìn)一步理清政府事權(quán)

與此同時，應(yīng)進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，由粗到細(xì)形成三級支出責(zé)任明細(xì)單。在形成中央、省、市縣三級財政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，盡可能由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級支出責(zé)任明細(xì)單，并逐步將其法規(guī)化。進(jìn)一步理清各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，重點是解決以下幾方面問題。

首先，應(yīng)在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設(shè)項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)項目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進(jìn)而由粗到細(xì)形成各級政府間的事權(quán)分工明細(xì)單并逐步將其法規(guī)化。

其次，要對現(xiàn)階段各級政府事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。在公共財政框架下，應(yīng)基本按照公共產(chǎn)品的屬性來劃分各級政府的事權(quán)。全國性公共物品如國防等一般屬于中央政府的事務(wù)，地方性公共物品屬于地方各級政府的事務(wù)，某些跨區(qū)域的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)責(zé)任。

第三，對各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)，爭取盡可能進(jìn)行明確的細(xì)分和形成共擔(dān)方案。為保持公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定、高效提供，需要根據(jù)公共產(chǎn)品與服務(wù)的層次性對各級政府的職責(zé)盡可能細(xì)分，即使那些不能直接明確、需要不同層級政府共擔(dān)的領(lǐng)域，也要盡量細(xì)化以便明確共同分擔(dān)與負(fù)責(zé)的方案。盡量減少交叉和重疊，有利于提高服務(wù)效率和質(zhì)量。尤其需要在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責(zé)任和管理權(quán)限。

第四，以法律或法規(guī)形式明確規(guī)范各級政府事權(quán)?？梢钥紤]以國務(wù)院行政法規(guī)形式對各級政府的職責(zé)進(jìn)行具體而詳細(xì)的劃分。長遠(yuǎn)來看，有必要制定專門的法律或?qū)椃ǖ臈l款加以必要的規(guī)定，以明確界定各級政府的事權(quán)和職能分工。

適當(dāng)壯大地方稅收收入

財政體制中的財權(quán)配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。從總體上看，應(yīng)努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公，有利于收入分配調(diào)節(jié)、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)資源永續(xù)利用以及統(tǒng)一市場形成的稅種，確定為中央固定收入。

具體而言，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場、流動性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”功能的稅種如個人所得稅，有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種如消費稅，以及與國家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種如關(guān)稅。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種如不動產(chǎn)稅等。2011年初已在重慶、上海啟動的“房產(chǎn)稅”改革試點，將具有多方面的、長遠(yuǎn)的正面效應(yīng)，其中之一是可望由此為起點來逐步打造中國地方稅體系中作為主體稅種、財源支柱的房地產(chǎn)稅制度框架。

在逐步完善稅制過程中，應(yīng)充實地方稅體系，適當(dāng)壯大地方稅收收入，提高地方公共服務(wù)的保障能力。地方稅主體稅種稅基應(yīng)用較廣、收入穩(wěn)定、規(guī)模較大、具有非流動性且稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁，使本地的稅負(fù)落實到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應(yīng)較好地聯(lián)系起來。

一段時期，我國地方稅主要稅種可考慮主要由以下四項組成：一是營業(yè)稅，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力加大，與此密切相關(guān)的營業(yè)稅也有較大的增長空間。作為省級為主掌握的稅種，有利于調(diào)動地方高端協(xié)調(diào)推進(jìn)轄區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。但此稅的前景是逐步被增值稅的“擴圍”改革所取代，以助益于減少第三產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)存的重復(fù)征稅因素，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展和總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化。二是積極試點開征房地產(chǎn)稅即已做了“空轉(zhuǎn)”試點的物業(yè)稅不動產(chǎn)稅，也即重慶、上海從現(xiàn)行“房產(chǎn)稅”切入的改革試點所做的工作。從前景看，將房地產(chǎn)稅、土地使用稅合并為物業(yè)稅后，由于計稅依據(jù)、稅率、課稅范圍等發(fā)生變化，收入數(shù)量將會有顯著增加，特別是有利于把地方政府主要的注意力引導(dǎo)到按市場經(jīng)濟(jì)要求優(yōu)化本地投資環(huán)境和公共服務(wù)上面，形成地方政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場機制不斷完善間的良性互動長效機制。作為財產(chǎn)稅類主體稅種的房地產(chǎn)稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和優(yōu)化調(diào)節(jié)收入分配。三是城市維護(hù)建設(shè)稅，其計稅依據(jù)的改變和課稅范圍的擴大，方向是適當(dāng)提高其在地方財政收入中的比重，適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為地方稅體系中的主體稅種之一。四是適時實施和擴展推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)資源合理開發(fā)節(jié)約使用和環(huán)境保護(hù)的同時，增加地方主要是中西部具有資源比較優(yōu)勢而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入。2010年下半年，此項改革已在新疆先行。今后工商業(yè)不夠發(fā)達(dá)然而資源富集的西部，可望以此稅打造其地方稅體系中的支柱。此外，正稅清費，進(jìn)一步推進(jìn)稅費改革，應(yīng)研究賦予地方政府對某些稅種的選擇權(quán)和適當(dāng)調(diào)整地方稅種稅目稅率等稅收政策的管理權(quán)。

來源：中國證券報

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