資本市場改革:用法治推進改革發(fā)展

　　2012年，資本市場經(jīng)受住了國際國內復雜環(huán)境的考驗，保持了改革創(chuàng)新穩(wěn)步推進的良好態(tài)勢。市場體系日趨完整，市場功能不斷提升，市場機制日益健全，市場開放不斷深化，市場穩(wěn)定獲得保障。特別是，在改革步入“深水區(qū)”、市場與監(jiān)管面臨更大考驗的新形勢下，證監(jiān)會堅持用法律的手段推動改革創(chuàng)新，用法律的手段加強監(jiān)督管理，努力以法治的思維和方式探索、開拓具有中國特色的資本市場改革發(fā)展新路，推出了一系列以法治為“內核”的市場改革舉措，包括努力推動《基金法》、《期貨交易管理條例》修改，加快推進多層次資本市場建設、不斷深化發(fā)行和退市制度改革，鼓勵上市公司分紅，強化投資回報，加強信息披露和規(guī)范公司治理，大力發(fā)展機構投資者，推動證券期貨經(jīng)營機構創(chuàng)新發(fā)展，加強市場稽查執(zhí)法，積極穩(wěn)妥推進對外開放等等，取得了新成效、新進展，引起了市場和社會有關各方的廣泛關注。從法制完善的角度看，2012年堪稱是我國資本市場法制重構的一年。

　　近日，記者走訪了證監(jiān)會有關負責人和市場相關人士，從法治的視角對資本市場改革的新思維、新舉措、新亮點進行了解讀、歸納、盤點。

　　倡導經(jīng)常地反復地學習法律

　　做依法治市的堅定“唱多者”

　　“只要我們真正在內心深處樹立起尊崇法律、認同法律的理念，用法治的思維和方式推進資本市場的改革和發(fā)展，這一過程一定會充滿創(chuàng)新、充滿生機、充滿活力。”

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志2012年12月8日在第三屆“上證法治論壇”開幕式上所做的演講。

　　法治是現(xiàn)代政治文明的內涵，更是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基礎。證監(jiān)會始終堅持從依法治國方略、資本市場發(fā)展的規(guī)律特點和資本市場自身對法治的內在需求等出發(fā)，注意運用法治的思維和方式做好經(jīng)濟金融體制改革和資本市場改革發(fā)展的各項工作，要求監(jiān)管系統(tǒng)干部經(jīng)常地、反復地學習法律，不斷提高依法行政、依法治市的能力和水平。

　　在黨的十八大期間接受記者采訪時，郭樹清同志指出，法治是這些年國家改革發(fā)展取得偉大成績的基本經(jīng)驗，是治國理政的基本方略，也是我國資本市場改革發(fā)展的正確方向、可循路徑和有效手段。2012年“12.4”法制宣傳日之際，又發(fā)表有關弘揚資本市場法治建設的署名文章，闡述“市場經(jīng)濟必然走向法治經(jīng)濟，現(xiàn)代政府必然走向法治政府，法治已經(jīng)成為引領、促進和保障市場經(jīng)濟發(fā)展的重要力量”的理念。

　　黨的十八大勝利閉幕后，證監(jiān)會黨委除及時傳達學習黨的十八大精神，還舉辦黨委中心組（擴大）學習視頻會議。首先邀請的就是中央宣講團成員、著名行政法專家、國務院法制辦公室副主任袁曙宏同志，作黨的十八大精神的專題輔導報告。證監(jiān)會黨委要求全系統(tǒng)干部深入學習領會黨的十八大關于貫徹依法治國基本方略的要求，關于建設法治國家、法治政府的要求，并結合資本市場和監(jiān)管工作的實際，不斷地提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

　　在2012年12月8日上海證券交易所主辦的“上證法治論壇”上，郭樹清同志強調要認真學習習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話精神，再次談到證券期貨監(jiān)管系統(tǒng)、資本市場領域應該帶頭學習法律，堅決執(zhí)行法律，并引用哈佛大學著名教授哈羅德·伯爾曼的名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設”。

　　規(guī)則先行

　　夯實改革創(chuàng)新的制度基礎

　　“資本市場對于法律制度供給的要求，典型反映出商事法制更新變化快的特有規(guī)律。目前我們在私募市場、債券市場、資產(chǎn)管理市場以及期貨和衍生品市場等方面的制度空白和制度缺陷，迫切需要通過修改法律加以解決?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志2012年12月8日在第三屆“上證法治論壇”開幕式上所做的演講。

　　盤點證監(jiān)會去年一年的工作，可以看到，這個部門非常重視法律制度建設，始終強調必須“規(guī)則先行”。在他們看來，市場機制的個體活力和創(chuàng)造激情，只有通過穩(wěn)定的產(chǎn)權規(guī)則、平等的交易規(guī)則、公平的競爭規(guī)則和有效的救濟保護規(guī)則才能激發(fā)、維護和保障。在立法工作和制度建設思路上，一方面，他們十分重視具體改革實踐急需的制度規(guī)范建設，另一方面，他們十分注重從宏觀和頂層設計層面大力推進關系到資本市場改革、創(chuàng)新和發(fā)展未來的基礎法律制度建設。

　　據(jù)證監(jiān)會有關負責人介紹，2012年是證監(jiān)會推進改革創(chuàng)新舉措最多、力度最大的一年，同樣也是制定修改規(guī)章及規(guī)范性文件最多、制度建設和法治規(guī)范涉及面最廣、介入程度最深、制度成果最為豐富的一年。全年共制定出臺有關證券發(fā)行體制改革、完善上市公司退市制度、鼓勵上市公司分紅、建設多層次資本市場、發(fā)展債券市場、促進行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等證券期貨規(guī)章規(guī)范性文件70余件。

　　2012年，全國人大修訂出臺《證券投資基金法》，國務院修改頒布《期貨交易管理條例》。一年內，證券期貨領域成功推動出臺“一法一條例”兩大基礎性法律法規(guī)，實屬不易。

　　2012年10月24日，國務院公布《國務院關于修改〈期貨交易管理條例〉的決定》。其中包含了兩大亮點，深受期貨業(yè)界關注：一是為適應推出我國的原油期貨市場需要，《決定》為境外投資者直接進入期貨交易所進行原油期貨交易預留了空間；二是為適應推出國債期貨交易的需要，《決定》刪除了非期貨公司結算會員參與期貨交易的禁止性規(guī)定，適應了我國期貨業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需要。

　　2012年12月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議以高票審議通過了《證券投資基金法》修正案?！蹲C券投資基金法》的修訂通過，是去年證券法治建設中的一件大事。修訂后的基金法將私募基金納入調整范圍，而且適應公募基金放松管制的要求，做了大幅度的調整和修訂。

　　在推進具有頂層設計性質的基礎性法律制度建設方面，證監(jiān)會不只是“著眼當下”，而且“未雨綢繆”。開展《證券法》實施情況的評估，這是去年證監(jiān)會在證券法治領域所做的又一件大事。據(jù)證監(jiān)會有關人士透露，證監(jiān)會經(jīng)系統(tǒng)梳理40家單位近300萬字的評估意見，形成了關于證券法實施情況的評估報告送審稿和修改證券法的建議報告。評估報告從適應證券市場改革創(chuàng)新發(fā)展的需要出發(fā)，明確提出了證券公開發(fā)行制度、證券私募監(jiān)管、債券市場發(fā)展、場外市場建設、非公公司監(jiān)管以及市場對外開放等方面的制度完善的思路建議，形成了下一步修改完善《證券法》的基本方向和重點內容。與此同時，證監(jiān)會還研究形成了《期貨法》的立法工作思路。

　　還權利于市場

　　培育法治化的成熟市場機制

　　“堅持市場優(yōu)先和社會自治原則，積極主動轉變監(jiān)管工作理念和方式。凡是市場機制能夠有效調節(jié)，市場主體能夠自主決策，自律組織能夠自律管理的事項，都要取消行政審批?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志在2012年全國證券期貨監(jiān)管工作會議上的講話。

　　按照建設法治政府和依法行政的要求，放松管制、加強監(jiān)管，主動把本應屬于市場的權利交還給市場，努力減少對市場的行政干預，實際已成為證監(jiān)會去年全年創(chuàng)建新型監(jiān)管模式的一條主線。

　　這首先體現(xiàn)在大量取消、調整行政審批事項方面。在最近一次國務院行政審批改革中，證監(jiān)會超額提出清理項目，一舉取消、調整32項行政許可項目，在國家部委中列第一。

　　2011年11月行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議辦公室（以下簡稱審改辦）向國務院各部門發(fā)文，征求對行政審批項目的清理意見。按慣例，在各部委上報取消和調整行政審批事項前，審改辦已有初步方案。但證監(jiān)會最后提交的項目數(shù)，遠超當初的方案數(shù)。最終確定取消32項、下放由派出機構辦理的行政審批事項10項，共取消和下放行政審批事項42項，在國務院部門中數(shù)量最多，占國務院清理項目總數(shù)314項的13.4%，占金融領域清理項目總數(shù)的50%以上。同時，證監(jiān)會還向審改辦提出擬取消、下放的行政審批項目10項，待相關設定該行政審批項目的法律修改后立即取消。自2001年行政審批制度改革工作全面啟動至今，證監(jiān)會已分六批累計取消136項行政審批項目。

　　來自證券公司的劉崢先生向記者介紹，這些舉措對券商產(chǎn)生了重大影響，放松管制以后，券商的業(yè)務創(chuàng)新步伐加快，出現(xiàn)了不少適應市場和客戶需要的新產(chǎn)品、新業(yè)務，為券商發(fā)展注入了新的活力和動力。實際上，在2012年券商傭金收入下降的背景下，各種創(chuàng)新業(yè)務成為券商賺錢的重要來源，今后隨著業(yè)務和產(chǎn)品的不斷拓展，證券公司加快向全能型財富管理機構轉型，證券行業(yè)的前景以及服務金融和實體經(jīng)濟的能力日漸看漲。

　　來自一家基金公司的邢博士也向記者說，由于監(jiān)管機構放松管制，基金業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng)新力度最為明顯，基金公司可以根據(jù)市場需求創(chuàng)新基金產(chǎn)品，分級基金、理財基金、跨市場（境）ETF等產(chǎn)品及其業(yè)務將有更大的發(fā)展空間，在有銀行、保險、信托和證券等群雄競逐的財富管理市場格局下，對基金業(yè)的發(fā)展必將產(chǎn)生重大而積極的影響。

　　做“透明”監(jiān)管機關

　　建“陽光”資本市場

　　“要以充分、完整、準確的信息披露為中心，改革完善發(fā)行審核制度。要繼續(xù)完善預先披露制度和發(fā)行審核信息公開制度，不斷提升發(fā)行審核工作的透明度，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志在2012年全國證券期貨監(jiān)管工作會議上的講話。

　　“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。劉易斯-布蘭代斯的這句名言用在資本市場中是再貼切不過的。據(jù)說，美國的證券法中的信息披露制度就是以此為其哲學基礎的。在我國《證券法》中，以“公開”為首的“三公”原則也是資本市場最基本的法律要求之一。而且，程序透明還是構建現(xiàn)代法治政府的一個關鍵要素。證監(jiān)會以資本市場和社會各界最為關心的股票發(fā)行公開透明問題為切入點，以監(jiān)管信息公開帶動市場信息披露，全方位開展了政務公開、市場透明建設。

　　“自我加壓”，采取高標準、嚴要求。在法規(guī)政策制定工作的公開透明方面，證監(jiān)會發(fā)布了專門的《證券期貨規(guī)章草案公開征求意見試行規(guī)則》，在國家部委中較早對規(guī)章政策起草制定工作的公開透明提出了規(guī)范化要求。除了按照國務院規(guī)定嚴格遵循將規(guī)章草案一律向社會公開征求意見之外，還要求非規(guī)章形式的、但在內容上涉及市場主體權利義務和法律責任的大量規(guī)范性文件，也比照規(guī)章向社會公開征求意見；同時要求在規(guī)章、規(guī)范性文件公開征求意見時，不能僅僅公布征求意見稿，而是必須同時公布征求意見稿的起草說明，以便于公眾了解情況、提出意見。應當說，這是非常難能可貴的。

　　破除市場與監(jiān)管中的“神秘主義”，把公開透明要求貫穿于監(jiān)管執(zhí)法與市場活動的全流程、全方位。2012年2月，證監(jiān)會在其官方網(wǎng)站上，第一次公布了申請在主板中小板和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市的515家IPO排隊企業(yè)名單“全景圖”，并同時公開了發(fā)行股票審核工作流程。其他一系列監(jiān)管公開舉措也相繼實施。包括上市公司并購重組行政許可審核工作流程的公開，上市公司并購重組行政許可申請基本信息及審核進度的隨時更新，公募基金募集申請行政許可受理及審核情況的公示，證券公司行政許可申請受理及審核情況的公示等等。這些在過去都是不公開的事項，全部公開，再無神秘可言，投資者、申請人從網(wǎng)站上對相關信息完全可知曉，無需勞神費力去四處打聽，以往經(jīng)常出現(xiàn)的傳言說法也隨之戛然而止。

　　此外，證監(jiān)會還專門設立行政許可及信息公開申請受理服務中心，并建立了依申請公開回訪制度，對依申請公開事項做到100%依法及時回復。在2012年中國政府網(wǎng)站績效評估中，證監(jiān)會信息公開績效指數(shù)在57個中央國家機關中排名第8位。

　　對內幕交易等違法犯罪“零容忍”

　　加大投資者保護力度

　　“現(xiàn)階段我國的內幕交易有兩種情況，有一部分人有目的地利用特殊地位和關系，謀取不正當利益；也有一部分人主觀意識不甚明確，沒有認識到這是與貪污、盜竊、欺詐性質相近的犯罪行為。小偷從菜市場偷一棵白菜，人們都會義憤填膺，但是若有人把手伸進成千上萬股民的錢包，卻常常不會引起人們的重視?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志2011年12月1日在第九屆中小企業(yè)融資論壇上發(fā)表的講話。

　　這種以樸素形象的語言揭示內幕交易的實質，被市場人士廣泛稱為“偷菜論”。2012年，“零容忍”成為人們頻繁使用的新名詞。一些長期關注資本市場的法律實務界人士在談到證監(jiān)會去年法治建設問題時，第一項就提及證券執(zhí)法力度非同往昔。

　　打擊內幕交易成為監(jiān)管機構查處違法行為的重點。去年，證監(jiān)會查處了張濤、沈少玲、肖家守、林郁、楊治山等等一大批內幕交易案件。據(jù)證監(jiān)會有關負責人介紹，2012年，證監(jiān)會共受理包括內幕交易在內的證券期貨違法違規(guī)線索300多件；其中，初步調查和立案調查共計200余件，已經(jīng)移送處罰委行政處罰100多件，移送公安機關涉嫌犯罪的案件30多件。

　　在移送司法機關的案件中，當屬昔日明星基金經(jīng)理李旭利“老鼠倉”案最有影響。2012年11月23日，上海市一中院判決其有期徒刑4年，罰金1800萬元，同時，追繳違法所得1000余萬元。李旭利也成為基金經(jīng)理被判有期徒刑第一人。

　　據(jù)有關負責人介紹，在行政處罰中，證監(jiān)會去年共作出56項行政處罰決定書和8項市場禁入決定書。處罰對象中涉及17家上市公司、2家會計師事務所、8家其他機構、168名個人。對158人給予罰款，對12人實施了市場禁入，其中1人被實施了終身市場禁入。2012年已經(jīng)作出的行政處罰罰沒款總計達4.37億元，為行政處罰委員會成立以來最高額。其中，唐建平操縱市場，被處1.68億元罰款并沒收違法所得1.68億元，是近年來被罰沒金額最高的。

　　“證監(jiān)會要帶頭講誠信”

　　建立法治化的市場誠信約束機制

　　“誠信和法治之間存在著密切的內在邏輯聯(lián)系。誠信的要求往往體現(xiàn)為法律制度的具體內容，需要通過法治的保障實現(xiàn)。只有通過法律的引導、規(guī)范和調節(jié)，通過對違法失信行為的民事、行政、刑事責任追究，才能確保形成崇尚信用、相互信任、普遍信賴的市場關系?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志于12月8日在第三屆“上證法治論壇”開幕式上的演講。

　　正是基于這樣深刻的認識，證監(jiān)會去年做的一件大事就是為誠信立法。2012年4月，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。7月，正式發(fā)布《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理暫行辦法》，并自2012年9月1日起施行。

　　這是資本市場首部關于誠信的規(guī)章，也是中央部門中較早通過部門規(guī)章全面規(guī)范誠信信息的內容與范圍、失信懲戒與約束、守信激勵與引導的嘗試。在大力建設誠信社會、各行各業(yè)都在進行誠信建設的今天,證監(jiān)會率先全面系統(tǒng)地對誠信立規(guī),正逢其時。證券市場作為市場經(jīng)濟中最為活躍的交易場所，市場參與各方講誠信、重誠信，是最為基本的要求。該規(guī)章是將誠信與法治相結合的典范，是將資本市場誠信問題系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的“良法”。據(jù)了解，該辦法實施三個月以來，至少有50件行政許可因相關當事人存在負面記錄受到不同程度的限制或約束。

　　據(jù)證監(jiān)會有關人士介紹，誠信監(jiān)管規(guī)章在將近年來誠信檔案實踐予以制度化、規(guī)范化的基礎上，新增了行政許可審查、創(chuàng)新業(yè)務限制、常規(guī)監(jiān)管檢查、行政處罰從嚴裁量等一些列有針對性的措施和辦法，以進一步加強對違法失信行為的懲戒約束。同時，還將上市公司公開承諾履行情況和不當?shù)氖袌鲈u論納入誠信監(jiān)督、約束的范疇，并為誠實守信先進典型的評選評比、市場誠信狀況的評價評估等留下了空間。

　　較為完備的誠信信息平臺為失信懲戒約束和守信激勵評價奠定了信息數(shù)據(jù)基礎。去年10月，證監(jiān)會在以前的誠信檔案之上，升級建成了新的誠信數(shù)據(jù)庫，全面囊括了市場參與主體的身份信息、正面信息和負面信息，為全方位實施誠信約束提供了堅實的信息基礎。截至目前，誠信數(shù)據(jù)庫收錄有約1.1萬家機構、51.5萬名個人的誠信信息，其中包括約3500家機構、8600名個人的負面信息。

　　塑造資本市場良好法治環(huán)境

　　共同培育和保護資本市場健康發(fā)展

　　“與國外成熟市場相比，中國資本市場起步晚、建設時間短，在發(fā)展起點上和過程中都面臨著特有的初始條件和內外部環(huán)境。盡管在過去20多年的時間里取得很大成就，但我國資本市場總體上仍十分年輕，不可避免地還存在諸多“幼稚期”問題，不太成熟、不太規(guī)范的地方不少，距離成熟市場有相當差距，不能說用20年就完全走完了成熟市場200年的路程?！?/p>

　　——摘自中國證監(jiān)會主席郭樹清同志在《行政管理改革》2012年第10期的撰文。

　　資本市場是為國家、為實體經(jīng)濟、為人民群眾服務的，涉及方方面面、眾多行業(yè)，市場改革創(chuàng)新的推動、協(xié)同，市場秩序的維護、規(guī)范，證監(jiān)會單打獨斗做不到，客觀上需要國家立法、司法和其他執(zhí)法機關以及地方政府等發(fā)揮重要作用。同時，做為一項新事物、一件“舶來品”，資本市場始終處在我國改革開放的前沿，在引領市場化理念、法治理念、股權文化、信用文化的同時，其中不斷涌現(xiàn)的產(chǎn)品、業(yè)務或交易機制等創(chuàng)新，卻往往面臨著與周邊制度、體制環(huán)境不相協(xié)調的“孤軍突出”和“水土不服”窘?jīng)r，客觀上要求對有關法律制度進行及時的修改、完善，實踐中經(jīng)常與現(xiàn)行體制機制出現(xiàn)“沖撞”。這一切都要求監(jiān)管者著眼法治建設和綜合治理，注意塑造有利于資本市場改革、創(chuàng)新和發(fā)展的法治環(huán)境。

　　據(jù)有關人士透露，去年一年里，證監(jiān)會同志通過專題匯報、登門拜訪、會議研討等各種不同形式，就資本市場有關法律法規(guī)的修改制定、司法政策的出臺、監(jiān)管執(zhí)法體制的完善、違法犯罪行為的懲治和投資者權益的保護等事項，多次與中央政法主管部門、國家最高立法機關、司法機關和其他相關執(zhí)法部門以及不少地方政府的負責人等一起商談工作，研究問題，爭取支持。

　　2012年5月22日，在證監(jiān)會的積極推動下，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關于辦理內幕交易、泄露內幕信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。這是針對證券、期貨犯罪的第一部司法解釋，在嚴格遵循現(xiàn)有刑事法律制度“無罪推定”的基本原則前提下，借鑒境外成熟市場要約收購領域內幕交易的特殊證明制度，采取明確公訴機關證明標準和要求的思路，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了與市場呼吁的“舉證責任倒置”制度安排“殊途同歸”，解決了內幕交易認定難問題，降低了舉證和認定難度。有人將之比擬做“為老虎裝上了牙齒”，是打擊內幕交易的一個“殺手锏”。

　　除此之外，還出臺了《關于審理上市公司破產(chǎn)重整案件工作座談會紀要》、《對國債回購交易糾紛案件有關問題的意見》等司法政策文件；有關操縱市場刑事犯罪司法解釋和包括上市公司虛假陳述、操縱市場、內幕交易在內統(tǒng)一的證券民事?lián)p害賠償司法解釋的起草制定工作，也取得了新的重大進展；有關證券期貨執(zhí)法和解制度的試點研究、探索工作在有關部門的支持下，也取得了新的成果。

　　據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年底，由最高人民法院、最高人民檢察院和公安部單獨或聯(lián)合發(fā)布的涉及資本市場運行發(fā)展及證券期貨監(jiān)管執(zhí)法的刑事、行政和民事司法解釋及政策文件，共計60多件，從單個部門和行業(yè)來看，幾乎是最多的。

　　2013年1月21日，一年一度的全國證券期貨監(jiān)管工作會議又一次在北京召開。會議再次強調要進一步優(yōu)化資本市場改革發(fā)展的有利環(huán)境，表示資本市場改革、創(chuàng)新和發(fā)展的各項工作，始終離不開國家立法、司法和執(zhí)法機關以及地方政府、行業(yè)組織等各方面的大力支持。

來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)——《證券日報》 朱寶琛

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