營改增進(jìn)度提速 改革面臨三道坎


時間:2013-05-03





  編者按:此前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定進(jìn)一步擴(kuò)大營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn),自今年8月1日起,在全國范圍內(nèi)推廣交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn),并擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)。

  改革需要爬坡過坎,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者綜合專家觀點(diǎn),為你分析不斷加速的營改增進(jìn)程,對現(xiàn)行財(cái)稅體系、涉及行業(yè),以及既有的國、地稅格局帶來的影響。

  “抵扣”難題 5%企業(yè)稅負(fù)不降反增

  營改增推進(jìn)緊鑼密鼓。繼4月10日國務(wù)院常務(wù)會議明確提出擴(kuò)大營改增試點(diǎn)后,4月28日,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合召開視頻會議,安排部署2013年擴(kuò)大營改增試點(diǎn)工作。

  從各地營改增試點(diǎn)來看,絕大部分企業(yè)稅負(fù)下降,總體減稅效果明顯。然而,也有少部分企業(yè)在試點(diǎn)初期出現(xiàn)稅負(fù)增加的情況。國稅總局局長王軍曾表示,截至今年2月底,9省市先行試點(diǎn)“營改增”的企業(yè)已達(dá)112萬戶,實(shí)現(xiàn)減負(fù)550億元以上。不過他也坦承,5%左右的企業(yè)稅負(fù)有所增加。

  營改增后,為何部分企業(yè)的稅負(fù)會增加?下一步改革中將如何解決這個問題?就此,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》以下簡稱NBD記者專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓。

  多重原因致稅負(fù)增加

  NBD:營改增從2012年初開始擴(kuò)圍,今年8月又將經(jīng)歷一次雙擴(kuò),您怎么評價(jià)這個進(jìn)程?

  劉桓:營改增擴(kuò)圍進(jìn)度符合研究方向,增值稅2009年實(shí)施轉(zhuǎn)型,這和金融危機(jī)之后提振企業(yè)的積極性有關(guān)系。最近這幾年我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比預(yù)想的要快,第二產(chǎn)業(yè)在消退,第三產(chǎn)業(yè)在增加,企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生變化,原來企業(yè)主要是單一經(jīng)營,現(xiàn)在是混業(yè)經(jīng)營,從稅政管理上也需要增值稅擴(kuò)圍加快。

  但營業(yè)稅徹底告別歷史舞臺還有相當(dāng)?shù)臅r間,營業(yè)稅里共有九個行當(dāng),有些行當(dāng)進(jìn)入增值稅現(xiàn)在還比較有難度,目前征收營業(yè)稅的行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋刀愔螅畲蟮暮锰幘褪强梢蕴峁┑挚鄣陌l(fā)票,但現(xiàn)在有些行業(yè)是無法為下游提供抵扣的,比如餐飲娛樂。有些與生產(chǎn)性相關(guān)的行業(yè)進(jìn)入增值稅范疇是可以想象的,但是這其中有難有易,增值稅擴(kuò)圍的原則應(yīng)該是先易后難,中央最新的表態(tài)是讓郵政通信進(jìn)入,就因?yàn)樗c生產(chǎn)密切相關(guān)。

  NBD:以物流和交通運(yùn)輸業(yè)為主的企業(yè)在營改增之后出現(xiàn)了稅負(fù)不降反增的情況,這應(yīng)該如何理解?

  劉桓:可以分析一下不降反增的原因,增值稅和營業(yè)稅稅制計(jì)算方法不同,營業(yè)稅是營業(yè)收入全額征收3%,因此比較簡單,增值稅首先要保證稅負(fù)不能超過營業(yè)稅,增值稅是銷項(xiàng)減去進(jìn)項(xiàng),銷項(xiàng)是11%的稅率,因此只有一條就是進(jìn)項(xiàng)必須達(dá)到8%以上。

  現(xiàn)在我們抵扣的部分可能到不了8%,就出現(xiàn)了稅負(fù)增加的情況。原因基本有以下幾點(diǎn),首先是存貨處理不好,上海2012年開始試點(diǎn)營改增,但很多企業(yè)的東西是2011年買的,沒有增值稅發(fā)票就不能進(jìn)行抵扣,必然會造成抵扣不足,這在2012年上半年尤其突出;其次,在交通運(yùn)輸行業(yè)中,大家可能認(rèn)為企業(yè)會買車,買車就會有增值稅發(fā)票,但實(shí)際情況是很多企業(yè)并未買車,這樣的話就沒有什么太多可以抵扣的項(xiàng)目了;再則,路橋收費(fèi)沒有進(jìn)行抵扣,越是遠(yuǎn)途所繳納的路橋費(fèi)也越多,這也造成了企業(yè)成本大幅度攀升;最后是保險(xiǎn)沒有進(jìn)入,運(yùn)輸企業(yè)中最主要的一項(xiàng)開支來自保費(fèi)支出,但是保險(xiǎn)行業(yè)并沒有進(jìn)入營改增試點(diǎn),沒有增值稅發(fā)票,運(yùn)輸企業(yè)的很大一部分成本又無法進(jìn)行抵扣。

  如何抵扣亟須重新界定

  NBD:面對一些企業(yè)稅負(fù)增加難題,目前有什么好的解決辦法嗎?

  劉桓:要用發(fā)展的態(tài)度去解決,比如路橋收費(fèi)的問題,如果全國都進(jìn)入了營改增試點(diǎn),就不會存在上海的企業(yè)在上海的路橋費(fèi)可以抵扣,而在其他地區(qū)無法抵扣的情況了。將來如果金融保險(xiǎn)業(yè)都有增值稅發(fā)票,這個問題也同樣會得到解決,改革越深入問題就會越來越少。

  目前交通運(yùn)輸業(yè)由于稅負(fù)增加,因此國家采取的是財(cái)政返還政策,稅負(fù)增加多少,財(cái)政給予返還,但這個做法還是存在問題,如果返還時間有滯后,年底退稅不及時,就會造成企業(yè)資金鏈緊張面臨困境。因此,對運(yùn)輸和物流業(yè)11%的稅率,還是要做制度上的設(shè)計(jì),要符合給企業(yè)減負(fù)的基本方向。

  NBD:還是有一些行業(yè)沒有進(jìn)入營改增試點(diǎn),稅負(fù)是不是主要原因?

  劉桓:建筑行業(yè)等沒有納入增值稅范疇與稅負(fù)問題有很大關(guān)系,目前,國家在這個問題上沒有找到一條對工業(yè)和商業(yè)企業(yè)監(jiān)督管理的好辦法,這也是行業(yè)進(jìn)入放緩的主要原因。建筑安裝業(yè)比較復(fù)雜,構(gòu)成成本的東西很多,目前有上萬種產(chǎn)品,涉及幾十個行業(yè),難度很大,貿(mào)然實(shí)施很可能出現(xiàn)建筑行業(yè)沒什么可以抵扣項(xiàng)目的情況。

  鐵路和通信將擇機(jī)納入,這與稅負(fù)問題也有關(guān)系,目前鐵路行業(yè)的稅率設(shè)定是11%,通信是6%,改革以后,傳統(tǒng)上我們認(rèn)為可以抵扣和不能抵扣的項(xiàng)目需要重新界定,原來在工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)中抵扣項(xiàng)目比較清晰,但是涉及到新興產(chǎn)業(yè)時,很多費(fèi)用就很難說,有些企業(yè)支出很難界定是人工費(fèi)用還是材料費(fèi)用,我們在觀念上要重新認(rèn)識它。



  稅制焦點(diǎn)重構(gòu)面臨多種選擇

  張斌社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員

  營改增改革不僅對完善稅制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義,同時也對1994年財(cái)稅改革構(gòu)建的中央與地方基本財(cái)政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進(jìn),作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代,而目前增值稅中央與地方按75:25分成,“營改增”后分稅制財(cái)政體制應(yīng)如何調(diào)整成為社會各界高度關(guān)注的問題。

  2011年地方稅收收入總額為41106.74億元,地方營業(yè)稅收入為13504.44億元,占地方稅收收入的32.85%,近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元,兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到了19493.69億元,占地方稅收收入的47.42%。

  2011年國內(nèi)增值稅加營業(yè)稅收入合計(jì)為37945.63億元,營業(yè)稅全部改征增值稅后,如果增值稅保持75:25分成比例不變,按照2011年的數(shù)據(jù)測算,不考慮減稅等因素,地方收入為9486.41億元,減少了1萬億,占地方稅收收入近四分之一。面對營改增后地方如此大的收入缺口,勢必要求分稅制財(cái)政體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,這是進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)必須要解決的重要問題。

  解決原分稅制框架下營改增后地方收入減少的問題既簡單又復(fù)雜。說其簡單,是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下中央與地方的事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付都不作調(diào)整的情況下,營改增后彌補(bǔ)地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無外乎有三種基本方案:其一,按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方,原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75:25分成。其二,調(diào)整增值稅分成比例。其三,增值稅分成比例不變,調(diào)整其他稅種中央與地方的分配關(guān)系。

  如果將未來可能實(shí)施的稅制改革納入中央與地方財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整的視野,方案設(shè)計(jì)就可能要復(fù)雜一些。根據(jù)稅制改革的方向,有如下兩種基本思路:增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革,把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入;繼續(xù)推進(jìn)資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征的改革,適度增加稅負(fù)并擴(kuò)大征收范圍也會增加地方收入;還有一種思路是在增值稅改征營業(yè)稅后,降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅,在零售環(huán)節(jié)單獨(dú)開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅,在保證總體稅負(fù)不變或略有下降的前提下,將增值稅稅率下調(diào)減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉(zhuǎn)移給地方,將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。

  如果將事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整也納入方案,營改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構(gòu)。

  如重新劃分事權(quán),減少地方政府的支出責(zé)任。如將義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、藥品食品質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權(quán)上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降,因此可以不彌補(bǔ)或者少彌補(bǔ)收入的下降;增加對地方的轉(zhuǎn)移支付。在中央與地方稅收分享關(guān)系、事權(quán)劃分不變的情況下,中央通過營改增增加的收入也可以通過增加對地方轉(zhuǎn)移支付,尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方,彌補(bǔ)地方政府收入缺口。

  上述方案各有優(yōu)劣,許多方案可以相互補(bǔ)充,而隨著營改增的推進(jìn),在不同階段,不同方案之間也可以替代和轉(zhuǎn)換。如現(xiàn)階段分稅制財(cái)政體制調(diào)整的重點(diǎn)是稅種收入的重新劃分,然后隨著稅制改革的深入不斷完善,在中央與地方事權(quán)劃分時機(jī)成熟時再做進(jìn)一步的調(diào)整。

  需要指出的是,在制訂方案時,不能僅停留在彌補(bǔ)地方收入缺口的層面,而要結(jié)合未來稅制、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計(jì)中長期綜合改革方案,同時還要高度關(guān)注不同方案對地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響。

  機(jī)構(gòu)難點(diǎn)國稅與地稅“版圖”生變

  王雍君中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

  營改增改革試點(diǎn),在進(jìn)入2013年后加快了進(jìn)程。目前有關(guān)方面正采取橫向擴(kuò)圍、縱向深入的戰(zhàn)略,全面推進(jìn)營改增進(jìn)程。這項(xiàng)改革對企業(yè)的整體稅負(fù)的影響相對較小源于維持總體稅負(fù)基本不變的原則,但對政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動全身。

  在目前的政府間稅收安排下,營業(yè)稅大多屬于地方收入,改為增值稅后,其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償性改革,這對地方財(cái)政和地方政府公共服務(wù)能力將形成巨大沖擊。

  事實(shí)上,與營改增引發(fā)的其他問題相比,重新劃分國稅與地稅的版圖才是補(bǔ)償性改革的最大難點(diǎn)。從積極面看,營改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機(jī)遇。

  首先,稅收制度和政府間稅收安排的相互關(guān)系如何協(xié)調(diào)?營改增直接觸及了稅制改革兩大目標(biāo)的協(xié)調(diào):在確保整體稅負(fù)基本不變的前提下,一方面最大限度地減少稅收對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的扭曲,即實(shí)現(xiàn)超額負(fù)擔(dān)的最小化;另一方面在各級政府間形成合理的稅收安排。

  鑒于增值稅的中性特征遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了營業(yè)稅,營改增表明政府在堅(jiān)定不移地朝著正確方向邁進(jìn)??紤]到中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景和“充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)非中性作用”之觀念影響深遠(yuǎn),掉轉(zhuǎn)方向?qū)崒匐y能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下,政府間稅收安排應(yīng)遵循三項(xiàng)基本原則:與宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的稅收歸中央,具有流動性稅基容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的稅收歸中央,稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時具備這三個條件,其立法權(quán)、征收管理權(quán)、收入所有權(quán)歸屬中央的理由相當(dāng)充分。

  但這樣一來,第二個問題隨之產(chǎn)生:如何建立真正意義上的地方稅?理論上,地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動性的稅收。唯有如此,地方政府的征稅行為造成的影響才不會外溢到其他轄區(qū),從而消除了向其他轄區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的可能性。

  稅基不具流動性的稅收,也使地方政府有能力實(shí)施差別稅率,以充分反映轄區(qū)居民對地方稅收和服務(wù)組合的偏好差異。由于具有較高的流動性,營業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長期看,理想的選擇是讓“土地財(cái)政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅,即按房地產(chǎn)的評估價(jià)值而對房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈予稅和遺產(chǎn)或繼承稅也需要適時考慮開征,但其目標(biāo)指向公平分配,而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯—成本稅負(fù)和受益的匹配,包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動性的稅收,亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。

  在真正意義上的地方稅確立之前,如何通過政府間轉(zhuǎn)移支付體制的調(diào)整,消除營改增對地方財(cái)政與地方服務(wù)能力的沖擊?這里存在兩個相互沖突的目標(biāo):既要維持改革前的地方既得利益格局,又要促進(jìn)地方基本財(cái)政能力的均等化。兩者非常難以協(xié)調(diào)和取舍。維持既得利益要求在營改增后,繼續(xù)并強(qiáng)化現(xiàn)行的來源地基礎(chǔ)的稅收返還式轉(zhuǎn)移支付。這意味著那些營業(yè)稅收入多的發(fā)達(dá)地區(qū),將在營改增后得到返還數(shù)額,遠(yuǎn)多于營業(yè)稅相對較少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這與財(cái)政能力均等化不是公共服務(wù)均等化這一根本的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)背道而馳。

  最后,營改增還要求反思稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)還需要繼續(xù)分設(shè)嗎?分設(shè)的理由究竟是什么?合并是否更好?答案部分地取決于地方政府的角色。如果強(qiáng)調(diào)讓地方政府扮演收稅者的角色,分設(shè)可能仍有必要;如果強(qiáng)調(diào)地方政府作為基本公共服務(wù)供應(yīng)者的角色,分設(shè)的理由便值得懷疑。從經(jīng)濟(jì)合理性看,從單一制國家的結(jié)構(gòu)上看,分設(shè)的理由似乎也沒那么令人信服。

  最大益處

  減少重復(fù)征稅助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

  郭偉稅務(wù)師

  營改增的推行,不僅僅是為了解決重復(fù)征稅的問題,更重要的是為了助推企業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。李克強(qiáng)曾表示,“推進(jìn)營改增是從大局著眼、細(xì)處入手、牽一發(fā)而動全身的舉措,這不是營業(yè)稅和增值稅的簡單轉(zhuǎn)換,而是重大制度創(chuàng)新。通過將營業(yè)稅逐步改為增值稅,基本消除這方面重復(fù)征稅并實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù),做到對貨物和服務(wù)統(tǒng)一征稅,有利于防止重產(chǎn)品、輕服務(wù)的問題。這達(dá)到了簡化和規(guī)范稅制的要求,體現(xiàn)了稅改的方向”。

  營改增的益處既是解決企業(yè)重復(fù)征稅的大問題,又推進(jìn)了社會產(chǎn)業(yè)化分工的精細(xì)化,納稅人不會因?yàn)槎愂盏脑蚨鴮?dǎo)致重復(fù)納稅,這將有利于那些自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)健康的生存發(fā)展。因?yàn)槟切┐笃髽I(yè)由于擔(dān)心將自身業(yè)務(wù)外包而導(dǎo)致稅負(fù)增加的因素將基本消失,從而讓這些大企業(yè)做自己核心的東西,把不太重要的項(xiàng)目社會化,從而帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

  營改增同時還解決了稅負(fù)不公的問題,如:同樣是月餅,如果在餐館里買,就按5%征收營業(yè)稅;如果在超市里買,就按17%征收增值稅。由于餐館實(shí)行的是營業(yè)稅,所以相對來說要比在超市買納稅要低得多,因?yàn)橄裨嘛炦@種食品,增值額較大,所以超市月餅增值稅的稅負(fù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于餐館;同樣是房屋,如果是鋼結(jié)構(gòu),就要按營業(yè)稅和增值稅分別征收,但如果是水泥、沙子和磚頭蓋的房子,那只征收營業(yè)稅,同時,由于房屋繳納營業(yè)稅,又不能像設(shè)備可以進(jìn)行增值稅抵扣,造成增值稅鏈條的不完整性。

  對于交通運(yùn)輸企業(yè)來說,由于過去的物流企業(yè)大多采取的是單車掛靠運(yùn)輸公司的方式來運(yùn)營,造成這個行業(yè)缺少龍頭企業(yè),不能形成核心競爭力,由于沒有更新車輛的積極性,導(dǎo)致整個交通運(yùn)輸企業(yè)出現(xiàn)了很多問題。此次營改增的目的,重復(fù)征稅的作用較小,政府更多的導(dǎo)向是讓交通運(yùn)輸企業(yè)形成規(guī)模,同時增強(qiáng)對運(yùn)輸工具更新?lián)Q代的積極性,因?yàn)橘徺I新的交通工具可以獲得足夠的增值稅抵扣。

  在歐洲有97%左右的企業(yè)是15人以下的小企業(yè),但歐洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常好的,而我國在前段時間內(nèi),更多的強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)。其實(shí)關(guān)乎國際民生的企業(yè),如:石油、航空、電力等企業(yè)可以做大,因?yàn)檫@既關(guān)系到國家的安全問題,同時也是自身生產(chǎn)產(chǎn)品的需要。一段時間內(nèi),一些地方政府和企業(yè)家過分追求大而全,往往忽視企業(yè)之間互相的協(xié)作。這次營改增的結(jié)果,就是讓那些不涉及到國家安全“農(nóng)家飯莊”式企業(yè)的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〕詮V場”式的經(jīng)營方式,但這種轉(zhuǎn)變需要一個過程,更需要一段時間來完成。

  營業(yè)稅的征稅主體是行為類,而增值稅的征稅主體是實(shí)物類,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,重產(chǎn)品輕服務(wù)的結(jié)果是,增值稅成為國內(nèi)第一大稅種,而營業(yè)稅的征收不被重視。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性,特別是重產(chǎn)品輕服務(wù)會帶來企業(yè)經(jīng)營理念的停滯不前,因?yàn)樗煌A粼谌伺c物之間的交易,過去可以買產(chǎn)品送服務(wù),或者是服務(wù)收很少的錢,現(xiàn)在演變?yōu)橘I服務(wù)可以送產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變?nèi)纾嘿I話費(fèi)送手機(jī),服務(wù)在整個商品價(jià)值所占得比重也越來越高,這也是人們生活不斷提高的具體體現(xiàn)。

  隨著企業(yè)對服務(wù)重視程度的提高,服務(wù)應(yīng)該社會化和多樣化,但由于營業(yè)稅的重復(fù)征稅,對那些提供服務(wù)的企業(yè)帶來稅收負(fù)擔(dān)的增加,雖然國稅總局也多次對一些行業(yè)和企業(yè)批準(zhǔn)可以按差額征稅,但這并沒有從根本上改變現(xiàn)狀,其中很重要的原因是由于營業(yè)稅屬地方,如果中央和地方財(cái)政的分配體制不進(jìn)行重大改革,這個問題很難解決,所以此次營改增,中央政府是雙管齊下,一起改革。

來源:每經(jīng)網(wǎng)-每日經(jīng)濟(jì)新聞



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