今年4月9日,國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)下調(diào)了中國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)。在這一舉動(dòng)引發(fā)各界關(guān)注的不久后,穆迪也于4月16日確認(rèn)對(duì)中國(guó)政府債券的評(píng)級(jí)為AA3,同時(shí)將評(píng)級(jí)展望從正面調(diào)整為穩(wěn)定?;葑u(yù)和穆迪下調(diào)評(píng)級(jí)主要基于政府債務(wù)及信貸快速增長(zhǎng)問(wèn)題。
地方政府債務(wù)一直被廣泛關(guān)注,是因?yàn)槠溆绊懥酥袊?guó)的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。有業(yè)內(nèi)人士表示,“已失控”的地方政府債務(wù)需要得到有效管控,并對(duì)這場(chǎng)隱現(xiàn)危機(jī)提高警惕。
難以統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù)
監(jiān)管上的漏洞及近年來(lái)無(wú)實(shí)質(zhì)性改觀的信息披露不對(duì)稱,使地方政府累計(jì)舉債數(shù)額究竟有多少,猶如“哥德巴赫猜想”
“在過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中,地方政府融資平臺(tái)起到了重要的作用。但隨著其規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大,蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也在逐步積累?!敝型额檰?wèn)宏觀經(jīng)濟(jì)研究員白朋鳴在接受《農(nóng)村金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)說(shuō)。
據(jù)國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告,截至2012年年末,中央和地方的債務(wù)總額為15萬(wàn)-18萬(wàn)億元,約占GDP的29%-35%。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林表示,2012年底,地方政府未償還貸款總額達(dá)到9.2萬(wàn)億元人民幣。國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝則表示,估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億-18萬(wàn)億元。最近,據(jù)財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)透露,地方政府負(fù)債估計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。
中國(guó)地方債務(wù)到底有多少?不同的數(shù)字說(shuō)明地方債統(tǒng)計(jì)的難度。據(jù)了解,我國(guó)目前還沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。同時(shí),各地融資平臺(tái)越來(lái)越多樣化、隱蔽化,負(fù)債規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)。
規(guī)模龐大的地方貸給整個(gè)金融系統(tǒng)帶來(lái)了不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)隱患,如處理不好,極有可能引發(fā)銀行大面積的壞賬,并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成巨大傷害。
白朋鳴認(rèn)為:“地方政府融資平臺(tái)一旦破裂必然將引發(fā)嚴(yán)重的政府信用危機(jī)。而在2009年為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊而采取大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后,其規(guī)模已經(jīng)越過(guò)了紅色警戒線,只是在當(dāng)前土地政策的支撐下還不至于破裂而已?!?/p>
“由于前幾年地方突飛猛進(jìn)的投融資刺激,讓一些短期不具備持續(xù)還款能力的項(xiàng)目亦得以上馬。由于其本身就存在盈利難以維系還貸能力的問(wèn)題,即使債務(wù)展期,也并沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。”一位不愿透露姓名的銀行界人士指出。
2013年各省的財(cái)政預(yù)算報(bào)告也顯露出對(duì)地方債務(wù)的擔(dān)憂。浙江省2013年財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出,“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期,一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大”;吉林省也提出,財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券和其他一些政府性債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入償還高峰期,各級(jí)政府償債壓力較大;湖南省的預(yù)算草案則直接點(diǎn)出,“償債壓力很大,一些地方政府投融資平臺(tái)公司運(yùn)行存在隱患,財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視”。
涌動(dòng)的城鎮(zhèn)化投資沖動(dòng)
雖然地方政府已經(jīng)面臨著巨大的財(cái)政收支缺口,但仍然難擋他們投資的沖動(dòng)
“平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面臨較嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?!便y監(jiān)會(huì)主席尚福林在最近一次銀監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議上表示,今年地方政府在換屆完成后,極有可能產(chǎn)生新的投資沖動(dòng)和較大規(guī)模投融資需求,從而使地方融資平臺(tái)貸款總量控制面臨較大壓力。
尚福林稱,貸款到期時(shí)間較為集中,財(cái)政代償壓力較大,預(yù)計(jì)共有3.49萬(wàn)億元貸款將在未來(lái)三年內(nèi)到期。2012年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.3萬(wàn)億元,已超過(guò)2012年地方本級(jí)財(cái)政收入的1.5倍,如果加上通過(guò)債券、信托等渠道融資的債務(wù)規(guī)模,這一比率將更高。
由于大的制度環(huán)境缺乏突破,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新動(dòng)力不足、增長(zhǎng)疲軟。與此同時(shí),地方政府面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增收、刺激就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等多重壓力,最后被迫以城鎮(zhèn)化作為突破口。
北大光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)厲以寧認(rèn)為,中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)在金融領(lǐng)域,而在城鎮(zhèn)化過(guò)程中尤其要注意預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的過(guò)度借貸,將會(huì)促成金融方面危機(jī)的發(fā)生。
而早在本輪城鎮(zhèn)投資大幕開(kāi)啟之初,不少業(yè)內(nèi)人士就曾表示,不排除部分地方政府借基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資,通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)吸納資金,造成地方投資大幅攀升甚至“過(guò)熱”現(xiàn)象。
在剛剛過(guò)去的3個(gè)月里,各地政府相繼出臺(tái)了投資規(guī)劃。四川4.3萬(wàn)億元、貴州1.7萬(wàn)億元、浙江未來(lái)五年投資超10萬(wàn)億元、廣西1.5萬(wàn)億元、江西6694億元、廣東7869億元、云南3770.55億元……而就目前各地已公布的數(shù)據(jù)看,全國(guó)各省、市、區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額已逾20萬(wàn)億元。
交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平認(rèn)為,在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)下,一些地方為了獲得更多融資,以新型城鎮(zhèn)化為由,包括縣級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)等也希望通過(guò)建立這種平臺(tái)來(lái)擴(kuò)大融資。但由于較低層級(jí)政府的管理水平低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、收入來(lái)源少、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大等,這可能會(huì)對(duì)某個(gè)地區(qū)本已不小的償債負(fù)擔(dān)帶來(lái)新的壓力,從而增加這一地區(qū)的平臺(tái)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
白朋鳴認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)金融市場(chǎng)依舊活躍著政府的身影,而地方政府融資平臺(tái)也是在這樣一個(gè)扭曲的市場(chǎng)里建立起來(lái)的,因此要有效抑制地方政府的融資沖動(dòng),最有效的方法依舊是采取行政引導(dǎo);地方政府融資平臺(tái)規(guī)模之所以不斷擴(kuò)大,關(guān)鍵在于地方財(cái)政收支不平衡,因此要抑制其融資沖動(dòng),就必然要改變地方和中央之間的稅收分配,擴(kuò)大地方財(cái)政的稅收來(lái)源。
防控風(fēng)險(xiǎn)的制度閘門
一再收緊的監(jiān)管政策并沒(méi)有阻擋“極度缺錢”的地方政府的融資腳步,因此,需要給政府的融資平臺(tái)加道閘門
據(jù)了解,各地融資平臺(tái)很多資金的來(lái)源和數(shù)量難以統(tǒng)計(jì),這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)仍然是個(gè)未知數(shù),就更加劇了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
雖然銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了“463號(hào)文”和《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列限制性文件,收緊了融資平臺(tái)的貸款、債券等,但地方政府仍然能找到規(guī)避的辦法,比如說(shuō)在地方政府融資平臺(tái)貸款及城投債收緊背景下,基建類信托死灰復(fù)燃,為地方平臺(tái)貸的控制增加了新的難度。
有業(yè)內(nèi)專家分析,從目前看,地方債務(wù)還在繼續(xù)擴(kuò)大,未來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)必須趕上債務(wù)增長(zhǎng)速度,才能有效化解風(fēng)險(xiǎn)。然而近幾年中央和地方財(cái)政收入均在減少,未來(lái)如何發(fā)展充滿懸念。
如何解決地方債務(wù)問(wèn)題?業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,一方面要采取措施消化舊債,遏制住風(fēng)險(xiǎn);另一方面要建立新制度,控制新債規(guī)模。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示,財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查,將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù),分門別類,先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì),再通過(guò)研究制定一些制度,開(kāi)一條正道,堵住那些歪門。
因此,有專家提出,在治理、消化已有地方債務(wù)的同時(shí),應(yīng)該運(yùn)用陽(yáng)光融資和透明、可預(yù)期、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債,去置換、替代不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)不容易控制、不健康的地方融資平臺(tái)等形式的隱性負(fù)債。今后從舉債的形式看,公開(kāi)和顯性化的“陽(yáng)光融資”,是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)與治本之道。
對(duì)此,白朋鳴認(rèn)為,首先,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)模之所以難以控制,在于其將資產(chǎn)組進(jìn)行打包處理,因此銀行作為中間人,首要做的便是將原來(lái)的資產(chǎn)組進(jìn)行分拆,單獨(dú)核算相關(guān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn);其次,財(cái)政部應(yīng)該建立公開(kāi)地方政府債務(wù)的實(shí)施機(jī)制,同時(shí)建立相應(yīng)的處罰機(jī)制;最后,審計(jì)署應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)力度同時(shí)定期公布審計(jì)結(jié)果。
他還認(rèn)為,現(xiàn)有的地方政府發(fā)債模式是地方政府發(fā)債而中央代理償還,在現(xiàn)有模式下要完善地方政府發(fā)債機(jī)制需要從以下幾個(gè)方面著手:一是控制發(fā)債規(guī)模,尤其是保持債務(wù)規(guī)模不超過(guò)GDP的一定比重;二是規(guī)范審批程序;三是公開(kāi)債務(wù)信息,在此之前需要將原先的債務(wù)進(jìn)行分拆;四是完善償債方式,杜絕過(guò)去以新償舊的償債方式。
來(lái)源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 馬仁海
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