財稅改革頂層設計被寄予民生厚望

　　十八屆三中全會進入倒計時。經(jīng)濟學界關于未來改革方向的激辯與猜想逐步聚焦到了財稅體制改革，一個鮮明的共識是，財稅改革或?qū)⒊蔀樾乱惠喗?jīng)濟體制改革的突破點。

　　尤其是在剛剛結束的中青年改革論壇莫干山會議上，數(shù)百名來自智庫、高校和政府部門財稅領域的精英們在兩天半的頭腦風暴中，試圖為財稅改革勾勒出他們的路線圖，話題覆蓋分稅制得失、地方債突圍、財政支出轉型、預算改革等多個領域。

　　29年前的莫干山會議是我國中青年經(jīng)濟學者的第一次集體發(fā)聲，以“雙軌制”為代表的價格改革政策建議奠定了莫干山會議成為我國“經(jīng)濟改革思想史上的開創(chuàng)性事件”的地位，所以此次莫干山會議把議題聚焦在財稅改革上，足以折射出經(jīng)濟學界對財稅改革關注的熱度。

　　財政部副部長王保安在今年的莫干山會議上坦言，此時討論財稅改革把握了一個很好的時間窗口。

　　財稅改革可能成為下一步經(jīng)濟體制改革突破點的端倪早已顯現(xiàn)。財政部部長樓繼偉在此前參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下經(jīng)濟對話專題會議時指出，針對當前經(jīng)濟形勢，中國今年不會出臺大規(guī)模的財政刺激政策，更多精力將用于推動下一輪財稅改革。

　　被學界捕捉到的細微變化是，今年以來，中央層面出臺的多個與經(jīng)濟改革相關的文件中，財稅改革無一例外被放到了多項改革之首。那么，被寄予厚望的財稅改革頂層設計方案究竟該以怎樣的內(nèi)涵問世，如果財稅改革是經(jīng)濟改革的突破口，那么財稅改革自身的突破口又在哪里？

　　中央和地方的財權與事權亟待厘清

　　今年6月底，審計署審計長劉家義向全國人大常委會提交的審計報告，用了較多的筆墨陳述“當前政府間財權與事權不匹配”問題。

　　這已經(jīng)是審計署連續(xù)7年在審計報告中提及此類問題。這一次，為了更加清晰地直指問題的核心，審計署調(diào)動700名審計人員，耗時4個月，追蹤2012年中央財政轉移支付給18個省的“能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用”的420億元資金的使用情況。

　　結果令人震驚，截至2012年年底，420億元中42%的資金還躺在賬面上，而花出去的錢也有相當一部分沒有發(fā)揮效益，擠占挪用嚴重。這再次印證了中國經(jīng)濟中的一個老問題——中央和地方的財權與事權不匹配，導致轉移支付的財政資金使用效率低下。

　　有關我國政府間財權與事權關系的辯論可以回溯到1994年的分稅制改革。那場改革實現(xiàn)了我國財稅體制，從以“財政大包干”為代表的“分錢制財稅體制”，到以“分事、分稅、分管”為核心的“分稅制財稅體制”的轉變。在參與當年改革方案制定的劉克崮看來，分稅制改革是我國35年改革歷史上最為成功的改革。劉克崮當時是財政部稅政司司長。

　　改革初期，這場以分稅制為關鍵詞的財稅體制的運行效果被記錄為將“中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來”。

　　財政部副部長王保安認為，以分稅制為特點的財稅體制造就了新中國歷史上財政收入增長最快、經(jīng)濟發(fā)展最快的雙贏局面，從這個意義上來說，分稅制無疑是成功的。

　　但在近20年的運轉中，專項轉移支付比重過高帶來了一系列問題：資金使用效率低下，跑部錢進；土地財政如影隨形；地方債務過多，增長過快。這些問題將分稅制財稅制度推到了風口浪尖上，最極端的聲音認為，究竟還需不需要沿著分稅制的路子走下去。

　　王保安在莫干山會議上坦言，1994年的財稅體制改革設計有其歷史局限性，甚至一些當初設計的改革還未付諸實踐，現(xiàn)在需要重新審視它所面臨的問題，深化改革。

　　“比如中央和地方事權的劃分不夠清晰，地方事權過多，只能靠專項轉移支付來解決，影響財政運行的效率”，王保安說，這些問題都說明財稅體制確實到了整體性、適應性改革的時候。

　　在國務院發(fā)展研究中心原副主任侯云春看來，當務之急要合理劃分中央和各級地方政府的財權事權，特別是需要適當上劃一部分由地方政府承擔的事權，比如社會保障問題，應該逐步過渡為全國統(tǒng)籌。

　　財政部財科所所長賈康認為，分稅制當下表現(xiàn)出的弊端，正是由于分稅制改革不徹底造成的，特別是分稅制在省以下貫徹遇阻導致縣級財政困難，才會有基層政府不斷跑部錢進，或者過度依靠土地財政的問題出現(xiàn)。

　　此外，賈康還特別提出，財稅體制必須改革的原因除了中央與地方的財權與事權亟待厘清外，“營改增”稅收制度的試點擴圍，也需要進一步理順中央和地方的分配關系。也就是說，“營改增”也在倒逼新一輪財稅體制改革。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇也是分稅制堅定的支持者，他甚至撰文說，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅守并采取實質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的唯一正確的改革方向——“分稅制財稅體制”。

　　此次莫干山會議的一個分論壇專門聚焦分稅制得失。參與討論的天津財經(jīng)大學財政科學首席教授李煒光說，大部分學者認同分稅制的歷史價值，但歷經(jīng)20年的變革，這個制度已經(jīng)落伍，面臨很多新的矛盾，需要重新思考，比如，為什么以分稅制為目標的體制卻沒有能夠阻止財權財力向上集中的趨勢；怎樣來解決事權下移，基層政府財政短缺等問題。

　　就財稅改革的總體方向，財政部部長樓繼偉的態(tài)度已經(jīng)在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下經(jīng)濟對話專題會議時明晰：主要是調(diào)整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務全國均等化；完善稅收制度，構建地方稅體系。

　　財政支出要從投資型轉為民生導向

　　73歲的徐景安是29年前莫干山首次會議的組織者之一，當年他是冒著丟官的風險參加莫干山會議的。這位原中國經(jīng)濟體制改革研究所副所長認為，29年前莫干山會議最重要的是要解決如何發(fā)展的問題，而今年的莫干山會議則要解決全民如何共享改革成果的問題。在他看來，財稅改革的關鍵在于讓公共支出更為合理，更多地投向民生。

　　財政支出如何從過去偏重投資轉為偏重民生或公共服務的話題，在諸多經(jīng)濟學家中引起了共鳴，特別是在今年中央財政收入下行壓力加大的背景下，“如何合理支出納稅人的錢”顯得尤為重要。

　　中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為，當前財政支出存在的問題是，政府用于自身消費支出多，用于公共服務少；用于投資多，用于民生少。國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮則進一步分析指出，這種支出結構的危害是，一方面民眾需要解決的問題沒有得到重視，另一方面，財政支出過多地用于建設和投資領域，也干擾了市場價格信號。

　　“財稅改革的方向是讓公共支出更多地惠及窮人”，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，財稅改革的當務之急是建立一套公共服務的最低標準體系，讓窮人受益。

　　王雍君認為，在財政支出方向更多覆蓋民生的導向下，中央政府的各個部門應該轉變職能，把制定最低公共服務的標準以及監(jiān)管標準的實施作為自己的主要職能，比如提供干凈的飲用水、安全的食品和藥品、全覆蓋的社會保障體系等。

　　在王雍君看來，公共支出民生轉向的同時，還應該配套建設參與機制，讓窮人有某種途徑能夠表達他們的話語，而政府需要作出適當?shù)幕貞?/p>

　　清華大學經(jīng)濟管理學院教授常修澤的觀點比王雍君更進一步，他認為，對公共支出轉型的定義應該是，公共財政要更好地惠及全體社會成員，重點是窮人。在他看來，公共服務至少要覆蓋四個領域：基本民生性的公共服務，包括就業(yè)和社會保障等；基本的社會事業(yè)性服務，包括公共教育醫(yī)療；基礎設施領域的公共服務；以及公共安全的社會服務等。

　　財政支出究竟有沒有最大限度地改善民生？對這一話題，很多學者的觀點是應該引入公眾的監(jiān)督機制，讓老百姓有渠道看好自己的錢袋子。

　　更深層次的話題是公眾如何監(jiān)督，不管是王小魯，還是徐景明都認為，最簡單透明的辦法是，國家盡快出臺公共支出的標準，既包括政府自身行政支出的標準，也包括基本公共服務的標準。

　　在這些學者看來，一些地方政府建設的奢華辦公場所等問題，實際上都是由于政府自身的行政支出沒有統(tǒng)一標準，一些基層政府在這些方面支出的隨意性較大。

　　徐景安認為，規(guī)范財政支出、減少財政人員自身的消費就要制定公務行為標準。比如，按常住人口究竟需要多少財政負擔的公務人員？對此要有一個標準，一個財政負擔的公務人員大概有多少支出，包括他的工資、職務消費和行政辦公經(jīng)費。

　　王小魯特別強調(diào)，老百姓只有看到標準，才能監(jiān)督，有一套公開透明的標準才能讓全社會有效監(jiān)督政府。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所財政金融研究室副主任許生認為，未來財政支出結構改革應該體現(xiàn)“福利擴圍”和“公開透明”兩個特點。

　　在許生看來，福利擴圍是指政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會福利“提高水平”與“擴大范圍”之間的關系，以“福利擴圍”為主，要提高宏觀稅負與各收入階層實際獲得的社會福利之間的關聯(lián)性。而公開透明則需要政府健全完善財政監(jiān)督制約機制，許生認為，這是新時期實現(xiàn)政府收支優(yōu)化的關鍵和保障。

　　財政收入也需要加減平衡

　　在財政支出這一端，經(jīng)濟學者有兩點共識：民生轉向和強化監(jiān)督。而在財政收入這一端，學者們認為更需要政府有“加減平衡”的智慧，既要保證政府收入的穩(wěn)定，也要在收入結構上有加有減。

　　許生認為，政府收入改革要體現(xiàn)穩(wěn)定水平和重調(diào)結構兩個特點。

　　他解釋說，近中期，我國宏觀稅負總體應以穩(wěn)定為主，不刻意提高，也不宜過份降低；在條件允許的情況下，可適度降低?！敖Y構性減稅”重在政府收入結構上“有增有減”，另外，出臺有可能增稅的新稅種，應相應調(diào)低既有稅種的稅目和稅率，使宏觀稅負總體保持穩(wěn)定，處于適度水平。

　　除了稅負總體穩(wěn)定外，許生認為，政府收入制度改革的重點應該是優(yōu)化稅負結構。在他看來，結構調(diào)整應從四個方面展開：“清費立稅”、“費改稅”，提高稅收在政府收入制度中的地位；改革個人所得稅，推進房產(chǎn)稅改革，開征遺產(chǎn)贈與稅，著力發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能；擴大增值稅征收范圍，推廣“營改增”改革，調(diào)整消費稅制度，優(yōu)化間接稅稅種結構；改革資源稅，開征環(huán)境保護稅，建立資源環(huán)境保護和補償機制，均衡稅收負擔，促進產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境。

　　在此次莫干山會議上，以博銳財稅沙龍為主體的一幫年輕人也將他們的討論聚焦在政府財政收入的話題上，只不過他們更關注的是財政稅收征收過程中的效率問題。

　　博銳財稅沙龍秘書長張剴解釋說，近年來，預算改革呼聲漸強、審計風暴頻刮，財政支出效率問題日益引人關注，花錢過程中的“跑冒滴漏”問題越來越受到重視，但在稅收征管過程中，也就是財政收入形成這一端存在的損失浪費、效率低下問題還被關注得不夠。實際上，稅收的征收效率與支出效率同等重要。

　　在這個以“稅收征管效率”為主題的論壇上，來自稅收領域的官員和學者都贊成這樣一種觀點，在稅制設計時，要充分考慮征管的實際情況，確保最終的稅制能夠最大效率地發(fā)揮作用，也就是決策層在設計稅制時要考慮征管的可行性和稅收的成本。

　　張剴說，現(xiàn)實中，由于征管可行性低或是稅收成本過高，一些稅應收未收的情況并不少見。各級政府要辦事，沒錢不行，稅還得想方設法征收上來。怎么辦？只好征收那些容易收的稅。那些不容易收上來的稅，只能暫時放一放。

　　他認為，這幾年對與富人相關的稅、跨國公司的稅的收繳力度正在加大，但是與“應收盡收”的目標仍舊相距甚遠?，F(xiàn)在的個人所得稅，實際上已經(jīng)淪為“工薪稅”。因為個稅收入中，90%到95%是通過代扣代繳方式收上來的。長此以往，就會導致一個非常不好的結果，那就是老實人吃虧，同時導致國家宏觀調(diào)控的低效率，稅收杠桿因為稅制效率和征管效率不能協(xié)同而低效甚至失效。

　　博銳財稅沙龍?zhí)岢龅呢敹惛母锫窂绞?，要在稅制設計和實際稅收征管中實現(xiàn)稅制效率與征管效率協(xié)同，最終達到減少稅收流失和降低納稅成本的目的。

來源：中國青年報

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