財(cái)稅改革當(dāng)著力調(diào)整央地關(guān)系

　　在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“深化財(cái)稅體制改革”一章中，特別指出：財(cái)政是國家治理的基賜重要支柱。如此強(qiáng)調(diào)財(cái)政的重要性，前所未有；同時(shí)也意味著，財(cái)稅體制的改革，將是未來影響中國經(jīng)濟(jì)整體走向的關(guān)鍵之一。其成敗，也關(guān)乎轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場關(guān)系能否真正實(shí)施到位。近期有關(guān)“欠繳土地增值稅”的報(bào)道引起很大爭議，除了說明各界對財(cái)稅問題的關(guān)注，亦應(yīng)該從這一宏觀背景下進(jìn)行理解。

　　肩負(fù)財(cái)稅改革重任的官員是現(xiàn)年63歲的財(cái)政部部長樓繼偉 。實(shí)際上，早在上世紀(jì)90年代初期，作為國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會宏觀調(diào)控體制司的司長，他就曾經(jīng)參與1994年的稅制改革設(shè)計(jì)。20年來，對于中國財(cái)政如何從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶有濃重蘇聯(lián)色彩的體制，逐步向與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政過渡，樓繼偉可謂深悉內(nèi)情。自然，對于其中的問題，以及未來的改革方向也自有其獨(dú)到的看法。

　　對于1994年的分稅制改革，論爭至今不息。支持者認(rèn)為，這是中國向市場經(jīng)濟(jì)、向公共財(cái)政邁出的第一步；反對者認(rèn)為，此次稅改是財(cái)稅集權(quán)的開端，在這之后利益集團(tuán)的發(fā)展獲得了空前有利的政治環(huán)境。

　　無論如何，必須承認(rèn)的是，分稅制改革至今，積弊日深。尤其是，財(cái)力過于向中央集中，事權(quán)或支出責(zé)任卻集中在地方，造成今日地方債務(wù)、土地財(cái)政的困局。

　　樓繼偉是當(dāng)時(shí)主導(dǎo)分稅制改革的國務(wù)院總理朱镕基的得力助手。上世紀(jì)80年代末，朱镕基出任上海市市長后不久，樓繼偉就被從北京調(diào)往上海，出任市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室副主任。朱镕基1998年3月出任國務(wù)院總理后不久，樓繼偉又被從貴州副市長任上召回北京，出任財(cái)政部副部長，繼續(xù)主持財(cái)稅改革的工作。但從樓繼偉2013年出任財(cái)政部部長之后的一系列發(fā)言可以看出，他對分稅制改革以來的財(cái)政體制弊端認(rèn)識十分清晰，曾數(shù)次提及“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”。

　　當(dāng)年的分稅制改革，因客觀條件約束，未觸動政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。但十幾年來，這一改革進(jìn)展有限，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了1993年以前中央與地方支出劃分的格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中央財(cái)政本級支出只占全國財(cái)政總支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。

　　基于此，樓繼偉坦言，“與世界上的經(jīng)濟(jì)大國相比，中國中央政府直接支出比重明顯偏低。”他指出，在政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分方面已積累了不少矛盾。中央應(yīng)該管理的事務(wù)，放到地方去做，與外部性和激勵相容原則不一致，地方往往沒有積極性。一些應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s介入過多，影響地方自主權(quán)，受信息復(fù)雜性等因素影響未必能夠做好，反而會讓地方從這些領(lǐng)域退出。

　　可見，未來很長一段時(shí)間內(nèi)，中國財(cái)政體制改革的重點(diǎn)之一，將是為過去20年一直擱置的“政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分”補(bǔ)課。從某種程度而言，這將是一個(gè)向地方逐步“放權(quán)”的過程。

　　值得指出的是，近年來，不少人一直在呼吁“事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配”。事實(shí)上，這是一種帶有過去計(jì)劃色彩的老舊說法。中共十八大報(bào)告的提法是“財(cái)力”而非“財(cái)權(quán)”——“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。而十八屆三中全會提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這表明，改革將聚焦于“事”而非“財(cái)”，“事”的調(diào)整將是第一位的。三中全會之后的《決定》全文也提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”。

　　但“財(cái)力”的調(diào)整依然會進(jìn)入議事日程?！稕Q定》稱，將結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。具體的做法是，將收入周期性波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性等特征、對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些。

　　財(cái)稅改革的推進(jìn)無疑將十分艱難，又有各種看起來都十分急迫的任務(wù)，比如改進(jìn)預(yù)算管理制度改革、完善稅收制度等。但有一項(xiàng)任務(wù)至少是同等重要的，即：必須從劃分事權(quán)和支出責(zé)任入手，著力調(diào)整中央和地方關(guān)系。這是過去改革有意回避的事項(xiàng)，如今必須補(bǔ)上這一課。

來源：時(shí)代周報(bào)

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