財稅改革:解決土地財政膨脹

　　舉世矚目的黨的十八屆三中全會勝利閉幕了。全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，展現(xiàn)了中共中央全面深化改革的智慧和勇氣，是2020年前中國深化改革的時間表和路線圖。

　　在這張全面深化改革的路線圖中，財稅體制改革占據(jù)了顯要的位置?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。財稅體制改革，將沿著“改進預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三條路徑漸次推進。

　　財稅體制改革，可謂牽一發(fā)而動全身。它與所有社會成員密切相關(guān)，當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展諸多難題的破解，也幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提。十八屆三中全會第一次把它和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化相對接，指出財政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其重要性大大提升。本輪財稅體制改革，將是1994年分稅制改革以來的又一歷史性里程碑。

　　最關(guān)注財稅體制改革、最明白其重要含義的無疑是各級地方政府，因為財稅體制改革將撬動地方財政“錢袋子”，使之從收入、支出、監(jiān)管等各方面均發(fā)生顯著變化。對于目前地方財政面臨的諸多深層次問題，如財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、土地財政過度膨脹、預(yù)算不夠公開透明等等，本輪財稅體制改革都將拿起“手術(shù)刀”，直剖病灶予以解決。社會公眾也有充分理由關(guān)注財稅體制改革，因為它不僅涉及居民稅負等民生項目的調(diào)整，其總目標——建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性——也將帶來公共利益的最大化。

　　新一輪財稅體制改革已上路出發(fā)。當前，地方政府財政在收入、支出、監(jiān)管方面存在哪些體制機制問題？十八屆三中全會推出的改革方案又將怎樣改善、重塑地方政府財政狀況？地方領(lǐng)導(dǎo)干部對改革有何期盼，對貫徹完善改革方案有何建議？半月談記者深入全國各地，調(diào)研地方財政“錢袋子”現(xiàn)狀，聚焦地方財政即將發(fā)生的巨大變革，著力展現(xiàn)基層視野中的財稅體制改革。

　　“把政府收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子”

　　預(yù)算，歷來是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道，也是各級人民代表大會對政府財政收支狀況履行監(jiān)督審批職責(zé)的總開關(guān)。在財稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革是重中之重，“透明預(yù)算，提高效率”是中央在十八屆三中全會公告中明確提出的改革方向。透明的財政預(yù)算和高效的績效管理，有助于讓預(yù)算每一分錢花得更科學(xué)，減少浪費，提高資金的使用效率。

　　同時，對預(yù)算管理制度的改進，也是提高國家治理能力的一項重要工作。只有讓預(yù)算更科學(xué)合理，才能以強大財力物力保證國家的正常運轉(zhuǎn)與各項事權(quán)的充分落實。對于尚未全部進入預(yù)算管理體系、透明度亟待提高的地方政府“錢袋子”而言，這項改革的力度將是空前的。

　　完善預(yù)算管理，嚴堵“錢袋子”之漏

　　“十八屆三中全會提出預(yù)算管理要全面規(guī)范、公開透明，抓住了問題的要害?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，要實現(xiàn)規(guī)范和透明，就要細化全口徑預(yù)算，把所有政府收支按照同一性質(zhì)、同一制度加以管理，把政府的收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子，實現(xiàn)“財政收支=預(yù)算收支=政府收支”。

　　高培勇指出，事實上，當前財政收支只大體等于預(yù)算收支，而不等于政府收支。整個政府收入從構(gòu)成上來講基本上可以分為六大塊，最大一塊是稅收收入，第二塊是財政收入中的非稅收入，第三塊是掌握在各個部門手中的各種基金性收入，第四塊是土地出讓金收入，第五塊是社會保險收入，第六塊是國有資本經(jīng)營上繳的利潤。政府基金收入、社會保險收入、國有資本上繳利潤大體是備案制管理，人民代表大會只審不批。在管理層面上，則分屬各個政府部門，不能做到統(tǒng)籌安排。

　　目前，在各個地方，依然存在著以各種名義收取的游離于人大監(jiān)管視野之外的非規(guī)范性政府收入。除財稅部門之外，其他政府部門仍然有行使財政管理權(quán)、從企業(yè)居民那里直接取得收入的行為。

　　對于預(yù)算外資金，許多地方政府往往諱莫如深，甚至在概念上將其與財政資金割裂開來。2009年，西部某市動用融資平臺資金建設(shè)一個占地約30畝的仿古建筑，工程投資超過2億元人民幣。當?shù)赜腥舜蟠韺Υ颂岢鲑|(zhì)疑，得到的答復(fù)卻是：“沒動用財政一分錢。”地方政府往往通過投融資平臺等預(yù)算外資金搞建設(shè)，由于不是“直接意義上”動用財政資金，相關(guān)監(jiān)管難以有效實施。這些都是財政監(jiān)管遭遇的難題。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組在《新一輪財稅體制改革系統(tǒng)構(gòu)想》中建議，應(yīng)將全口徑預(yù)算細化為“立法層面的全口徑控制”和“行政層面的全口徑管理”，并以此為標準，將所有政府收支全部納入嚴格化的預(yù)算管理，鏟除所有游離于預(yù)算之外的政府收支。

　　除了少許的、經(jīng)由財稅部門授權(quán)的情形之外，將所有政府收支全部納入財稅部門的管理，非財稅部門一律不得從事財政性分配活動。以可審批、能統(tǒng)籌為標準，對政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算做徹底改革。以可審批為標準，將全部社會保障預(yù)算收支納入各級人大的監(jiān)督審批范圍。最終以此為基礎(chǔ)，取消事實上存在的預(yù)算“備案制”。

　　理順體制機制，管住政府“閑不住的手”

　　“預(yù)算改革并不僅僅是在錢上做文章，更重視體制機制的作用?！必斦控斦茖W(xué)研究所副所長劉尚希認為，本輪財稅體制改革內(nèi)容相當豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范、公開透明之外，在預(yù)算審核、重點支出、預(yù)算平衡機制、財務(wù)報告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等方面都提出了改革新舉措。這些專業(yè)性極強的舉措，正是著眼于完善財政管理的體制機制，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財政制度。

　　采訪中，不少基層干部反映，現(xiàn)代財政制度能否順利建立，與當前進行的政府職能轉(zhuǎn)換密切相關(guān)。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、錯位問題非常突出，重經(jīng)濟建設(shè)、輕民生服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，這往往導(dǎo)致財政資金的使用上出現(xiàn)亂象。

　　比如在招商引資等經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，一些地方政府往往慷財政之慨，出臺種種不合理的優(yōu)惠政策和獎勵扶持，如零地價拿地、稅費減免等，還有的甚至拿出巨額財政資金直接獎勵給企業(yè)。如安徽太和縣財政就曾獎勵安徽晶宮大酒店1500萬元，以兌現(xiàn)該酒店獲“四星級旅游飯店”稱號的獎勵。

　　任何一項改革都無法單兵突進，財稅體制改革也不例外。建立現(xiàn)代財政制度，仍有賴于厘清政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。安徽一名縣委書記表示，轉(zhuǎn)換政府職能，把很多本來由政府“閑不住的手”來做的事情，交給市場“看不見的手”來完成，如此一來，當前一些政府職能部門的人數(shù)和經(jīng)費可以大幅削減，不僅可以減輕財政負擔(dān)，還能促使財政投入重心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。他粗略估計，以目前的縣級政府各個職能部門的人數(shù)規(guī)模進行計算，至少可以裁減1/3的人員。

　　加強法治建設(shè)，打造現(xiàn)代財政制度

　　現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代”，而“現(xiàn)代”的必備特征之一無疑是法治而非人治?！柏斦Y金的使用，很多時候還是‘一把手’說了算，常常難以做到科學(xué)、透明、高效?！彼拇呈惺虚L認為，加強對財政資金使用的管理，應(yīng)健全民主集中制的議事規(guī)則，凡是能夠上會討論決定的一定要上會，實行票決制，對決策完整記錄存檔，讓資金使用情況事后可追溯、決策過錯可追究。

　　公開透明必須由法律提供保障。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇建議，一是不斷完善法律體系，為預(yù)算信息公開提供法理基礎(chǔ)。二是在政府和人大專設(shè)相關(guān)部門，便于預(yù)算制定各個環(huán)節(jié)的信息全面公開。三是預(yù)算全流程公開透明，提高民眾參與度。四是推動信息公布內(nèi)容全面、易懂。五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息。

　　現(xiàn)代財政制度的建立離不開立法方面的完善。中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授湯貢亮認為，預(yù)算法的修訂是首要的。此外，還應(yīng)制定轉(zhuǎn)移支付法、債法，進一步調(diào)整政府采購法。稅收方面，除了修訂稅收征管法外，還應(yīng)推進制定增值稅法，將來還應(yīng)進一步推進資源稅、環(huán)境稅的立法。

　　讓政府的錢袋子“穩(wěn)”下來

　　在政府“錢袋子”收入的諸多來源中，依法征收的地方稅幾乎是唯一的穩(wěn)定來源，也理應(yīng)成為政府收入的主要來源。但是，自1994年分稅制改革以來，地方政府稅收來源不斷縮小，而事項支出卻不斷增加，導(dǎo)致的后果就是地方政府在收入方面過多依賴非稅手段，如轉(zhuǎn)移支付、舉債、收費等等，產(chǎn)生一系列弊端，地方債務(wù)膨脹就是表象之一?！板X袋子不鼓沒法辦事”，在地方缺乏自主穩(wěn)定收入的情況下，土地財政、城市投融資平臺……一個個財政擴張工具伴隨著地方政府“錢袋子”在負債紅線上奔跑。

　　十八屆三中全會提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，正是對上述問題的正視與解決。通過重整稅制，地方政府有望獲得自主穩(wěn)定的收入來源，這將對遏制地方財政亂象起到有力作用。

　　地方債務(wù)危機背后的稅收之困

　　湖北某縣財政局王局長告訴半月談記者，每年縣里都會有很多任務(wù)下達給他們，要求籌集多少資金，特別是一些基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金要求他們予以解決。但他們手里可控的資金又有限，無奈之下，只有舉債。以前是向銀行舉債，現(xiàn)在是向社會舉債。

　　“目前我們的償債能力可以說很低，而債務(wù)卻在一直增長，就怕總有一天會崩潰。”王局長對此憂心忡忡，“因為政府債務(wù)積累多、時間長，現(xiàn)在已經(jīng)有不少人開始起訴?！?/p>

　　廣西一名官員坦言當?shù)亍板X袋子”一靠土地出讓金收入，二靠政府投融資平臺。據(jù)他透露，近年來該市先后設(shè)立了城市投資建設(shè)發(fā)展公司、建設(shè)投資開發(fā)公司、新城投資開發(fā)公司等多家投融資平臺?！敖刂?011年，城投公司銀行負債就超過了100億元，其他幾家公司負債也接近這個水平。由于政府投資平臺的相關(guān)債務(wù)是計入財政負債，政府負債水平不斷攀升，到2012年下半年市財政負債水平已經(jīng)超過90%?！?/p>

　　談到地方財政緊張狀況時，許多基層干部指出，地方稅收的縮小是根源之一。1994年分稅制改革以來，稅收重心向中央財政傾斜，國家陸續(xù)進行了多次微調(diào)。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升、剛性民生支出種類的擴展和總量的不斷加大，基層政府面對的是不斷加大的事權(quán)和逐年攀升的支出壓力，地方財力日益捉襟見肘。

　　廣西壯族自治區(qū)合浦縣財政局紀檢組長黃乃盛說：“合浦縣是農(nóng)業(yè)大縣，財政窮縣，以前有農(nóng)業(yè)稅，包括特產(chǎn)稅4000多萬元收入。農(nóng)業(yè)稅取消以后，縣財政更加困難了。”內(nèi)蒙古自治區(qū)固陽縣地稅局副局長常占青說：“從這幾年來看，地稅收入不少轉(zhuǎn)成國稅，而且分配比例上也向中央傾斜。未來‘營改增’要在全國推開，或許對我們還會有影響?！?/p>

　　黑龍江七臺河市國稅局干部仁慧麗更是以結(jié)構(gòu)性減稅算了一筆賬。她說，從2010年到2012年七臺河市進行結(jié)構(gòu)性減稅，共減少稅收逾9億元，扣除上繳國家部分，地方財政收入減少逾2億元，相當于一年國稅收入留存地方的稅收總額。

　　除了稅收減少，現(xiàn)行稅收體制也存在考核制度不合理等弊端。記者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)，部分基層政府和稅收部門迫于考核壓力，不惜采取征收“過頭稅”、“招商引稅”等“非常規(guī)”手段創(chuàng)收。

　　稅制改革有利于穩(wěn)定地方政府收入來源

　　十八屆三中全會對稅制改革做出了具體部署，既涉及增值稅、消費稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等專業(yè)稅種，更涉及“逐步提高直接稅比重”、“完善國稅、地稅征管體制”等結(jié)構(gòu)性安排。其中許多措施都有利于完善地方稅體系，為地方政府建立穩(wěn)定的收入來源。

　　一些生態(tài)功能區(qū)的干部群眾建議，國家應(yīng)繼續(xù)完善公益補償機制，保護生態(tài)，同時應(yīng)開征環(huán)境保護稅，突出“綠色GDP”對社會發(fā)展的作用。

　　一些擁有豐富礦產(chǎn)資源的地方政府則對資源稅改革充滿期待。對于安徽淮北市這樣的資源型城市而言，能否在資源稅征收上有所突破，對當?shù)刎斦P子大小舉足輕重。

　　“希望能加快資源稅改革，盡快從計量征收變成計價征收。”淮北市財政局總會計師葉衛(wèi)平說，當?shù)卣悦繃?元征收煤炭資源稅，該稅種收入歸地方。但是，這種計量征收的方式，與煤炭價格波動無關(guān)，以前煤炭每噸300元的時候征收2元，煤價升高到每噸1000多元的時候，還是按照2元征收，地方所能征收稅收體量長期處于較低水平。如果能改為按照銷售額的百分比來進行征收，對地方而言更為劃算。在改變征收模式的同時，不能僅僅關(guān)注地方稅收是否增加，還必須避免給企業(yè)增加稅負，這就需要由中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)目標?！?/p>

　　與此同時，還有必要對征稅管理模式進行改革。十八屆三中全會提出，審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。對此，財政部部長樓繼偉指出，稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)為預(yù)期目標。這意味著稅務(wù)機關(guān)將按照法律法規(guī)征稅，不是為了完成任務(wù)多收或少收。這無疑有利于減輕地方政府的稅收考核壓力，根治“引稅”、“買稅”等亂象。

　　穩(wěn)住政府“錢袋子”同時更要確保中國經(jīng)濟活力

　　財稅改革涉及多方關(guān)系。財政部財科所副所長劉尚希表示，財稅實際上一頭連著政府的錢袋子，另一頭連著老百姓的錢袋子，財稅是兩個錢袋子之間的橋梁、紐帶。顯然，這兩個錢袋子要有一個平衡。

　　“按照經(jīng)濟學(xué)上的‘拉弗曲線’，一國的實際稅負一旦超過33%，一定會降低該國的經(jīng)濟活力，因為大家都不愿意做事了。”中國稅務(wù)學(xué)會學(xué)術(shù)委員、四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授李航星說，“十八屆三中全會可視為新一輪稅改的啟動，總體目標是要在保證政府稅源穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，確保中國經(jīng)濟活力。”

　　對此，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室主任楊志勇建議，未來新培育的地方稅種多屬新開征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結(jié)構(gòu)性減稅、為經(jīng)濟運行減負才是當下稅收改革的主題，短期內(nèi)不宜大幅加稅。所以除了推進地方獨有稅種外，還可對目前中央地方共享稅種進行進一步完善，提高共享稅種的地方分成比例，可以較快見效地解決地方財力問題。

　　激活中央、地方兩個積極性

　　改革就是利益的調(diào)整，財稅體制改革調(diào)整的重點之一就是中央和地方的利益關(guān)系，其目標是理清權(quán)責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。對此，近年來在財權(quán)的不斷減少和事權(quán)的不斷增加中“煎熬”的地方政府充滿期待。

　　地方政府賬本載不動太多事權(quán)

　　廣西柳城縣人口過40萬，財政供養(yǎng)人員1.1萬，以甘蔗種植為支柱產(chǎn)業(yè)。2012年全年實現(xiàn)地方財政收入6.7億元，其經(jīng)濟和財政狀況在相鄰縣中算中等。

　　對縣情非常熟悉的縣長告訴半月談記者，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可財政又無力解決，“囊中羞澀”的地方干部都不敢輕易下鄉(xiāng)調(diào)研。他只能表態(tài)：“盡力向上級爭取。”

　　縣財政局提供了一份詳細清單《財政預(yù)算項目支出應(yīng)列未列表》，密密麻麻共9頁，詳細列出了縣里數(shù)十個部門的經(jīng)費支出，上面寫著：“集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費75萬元”、“第六次人口普查費30萬元”、“水利項目配套100萬元”……

　　縣人大常委會一名副主任告訴記者，上面這份清單通過了人大審議，但因為超出收入范圍，不能實現(xiàn)財政平衡預(yù)算，所以只能以“應(yīng)列未列”體現(xiàn)。實際上，僅2010年，該縣無法安排進預(yù)算的必需開支項目支出達1.2億元。由于可用財力不足，該縣甚至連維持正常運轉(zhuǎn)的需要都難以保證。

　　2012年6月8日，審計署對54個縣財政性資金進行審計調(diào)查。結(jié)果顯示，當前縣、市兩級政府確實存在事權(quán)不清晰，上級政府下放事權(quán)過多，地方支出責(zé)任不斷增加，與其自身財權(quán)不完全匹配的現(xiàn)象。這些都讓地方財力背負沉重負擔(dān)。

　　黑龍江七臺河市財政局干部劉慶浦舉例說明了基層財政增支壓力不斷加大的現(xiàn)狀：七臺河市教育經(jīng)費支出占財政支出比例從2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建設(shè)支出占財政支出比例由幾乎為零發(fā)展到現(xiàn)在的15.3%。

　　轉(zhuǎn)移支付改革化解“專項配套”之困

　　從制度設(shè)計上看，現(xiàn)行財稅制度通過轉(zhuǎn)移支付能夠彌補地方在執(zhí)行事項上的財力不足，但實踐中卻問題多多。

　　1994年我國實行分稅制，確定了中央和地方的財政收入劃分，對于中央集中財力、加大對中西部地區(qū)的財力補助、促進區(qū)域均衡發(fā)展，都發(fā)揮了巨大作用。分稅制有利于中央意圖的實現(xiàn)，強化了中央政府對地方政府的調(diào)節(jié)，使中央財政在宏觀調(diào)控中處于主動地位。如今，三農(nóng)、文教、衛(wèi)生、科技等支出，都是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府共同負責(zé)。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組研究表明，當前，中央政府集中了大部分財政收入，其中很少一部分會被存起來，作為中央預(yù)算金的來源；中央政府自己花的錢大概占1/3；最大的一塊則是通過稅收返回、轉(zhuǎn)移支付等途徑撥付給地方政府。地方政府除了自己掙的錢外，約一半財政收入要靠上一級政府的財政轉(zhuǎn)移支持。

　　安徽淮北市財政局預(yù)算科科長焦福生認為，分稅制的實施效果及其優(yōu)點，都是顯而易見的，然而在長期的實踐中，問題逐漸顯現(xiàn)，以專項配套對地方“錢袋子”的負擔(dān)尤甚。在一些地方，轉(zhuǎn)移支付資金大部分是專項轉(zhuǎn)移支付，地方可自由支配的資金數(shù)量有限。專項轉(zhuǎn)移支付項目很多都要求地方財政配套資金，有些項目要按照1:1比例配套。

　　中部地區(qū)某縣縣長向記者反映，雖說爭到項目，就爭到了錢，可上面要求縣財政拿出錢配套，而縣里面實在拿不出錢。縣長回憶，2009年縣里向省里各部門爭取項目資金1.3億元，主要用于水庫加固除險等方面。為爭取這些項目資金，他到省里申請項目的專項匯報不下20次。爭取到資金后，縣財政被要求配套資金3000多萬元。上級經(jīng)常前來檢查某些工作是否足額支出財力，縣里不得不拆東墻補西墻挪用經(jīng)費。他無奈地比喻道，“八個瓶子四個蓋，只有輪換著來蓋”。

　　針對此，十八屆三中全會明確要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付傾斜，將有效減輕地方財政配套負擔(dān)，有利于地方輕裝上陣落實各項建設(shè)。此外，專家建議，在保持分稅制財政體制基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　調(diào)整事權(quán)，激活中央、地方兩個積極性

　　許多專家學(xué)者表示，地方“錢袋子”的窘迫現(xiàn)狀與各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范的現(xiàn)象有直接關(guān)聯(lián)。事權(quán)劃分不清，既不利于盡責(zé)，也不利于問責(zé)。

　　十八屆三中全會明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強調(diào)“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。

　　“突出強調(diào)支出責(zé)任，實際蘊含了‘錢由誰來花更合理’的內(nèi)涵。”財政部財科所副所長劉尚希說，權(quán)責(zé)的明晰將有效激活中央和地方兩個積極性。

　　專家建議，對于中央政府與地方政府間的財政關(guān)系，應(yīng)當用法律進行規(guī)范。中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，成熟市場經(jīng)濟國家在財稅體系建設(shè)方面的一大共性，是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責(zé)任、收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付安排等財政關(guān)系以立法形式予以明確。以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，美國的憲法對于聯(lián)邦、州和地方三級政府的支出責(zé)任作出了明確界定。

　　一些專家認為，針對事權(quán)的具體劃分，中央和地方將展開新一輪互動。通過這種良性的互動，彼此的權(quán)責(zé)將更為明晰?；拥慕Y(jié)果，將帶來各級政府權(quán)力清單的明晰化，推進政府效能建設(shè)，使公共權(quán)力在陽光下運行。

來源：半月談　　程士華 閆祥嶺 李斌 徐海波 江毅

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